INFORME DEL CONSEJO DE ESTADO

ASUNTO: PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE MODIFICA EL REGLAMENTO DE LA LEY DE ORDENACION DE LOS TRANSPORTES TERRESTRES EN MATERIA DE PASOS A NIVEL

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de junio de 2001, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de pasos a nivel, remitido por V.E., con carácter de urgencia, el 11 de junio de 2001 (entrada en este Cuerpo Consultivo el día 12 de junio).

De antecedentes resulta:

Primero.-

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de:

• Preámbulo.
• Artículo único que da nueva redacción a los artículos 235, 287.1 y 10 y 291.1 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/90, de 28 de septiembre. Las modificaciones proyectadas son, en síntesis:
  • a) La reducción, de 24.000 a 1.500, el momento de circulación exigible para la supresión de un paso a nivel. Por tal momento se entiende el producto de los factores A (intensidad media diaria o número de vehículos que atraviesan el paso a nivel por la carretera) x T (el número de trenes que lo atraviesa).
  • b) La posibilidad de suprimir los pasos a nivel que, no obstante tener un momento de circulación inferior a 1.500, aconsejen hacerlo por razones de visibilidad técnica.
  • c) La posibilidad de establecer medidas de aplicación de niveles superiores de protección en aquellos pasos a nivel que no alcancen la distancia mínima de visibilidad técnica combinada con la velocidad de acceso a trenes.
  • d) La posibilidad de suscribir convenios o acuerdos entre las distintas Administraciones titulares de las infraestructuras de carreteras y ferrocarriles para elaborar planes selectivos encaminados a acelerar la supresión de pasos a nivel.
  • e) La no exigencia de licencia municipal para los trabajos de las obras nuevas de instalación de pasos a distinto nivel en sustitución de los pasos a nivel a suprimir.
  • f) La facultad del organismo que tenga a su cargo la infraestructura ferroviaria para ordenar la tala del arbolado o la remoción de los obstáculos existentes en la zona de dominio público o, en su caso, en la zona de servidumbre y afección de las vías y de ejecutar forzosa o subsidiariamente dichas labores.
  • g) La obligación de construir un cruce a distinto nivel y vallar la zona en el caso de que se alcen nuevas urbanizaciones y construcciones, cuando su acceso "dé origen al riesgo de provocar en la práctica cruzamiento" de la vía.
  • h) La obligación de que los planes especiales o parciales de ordenación urbana correspondientes a sectores de suelo urbano o urbanizable cruzados por o inmediatos a las vías férreas llevarán a cabo la correspondiente regulación respetando las limitaciones impuestas por la legislación especial ferroviaria.
• Disposición transitoria única que previene que las "actuaciones de supresión y protección de los pasos a nivel establecidas en los números 2 y 4 del artículo 235 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, entrarán en vigor a medida que las mismas resulten posibles en función de las disponibilidades presupuestarias".

Segundo.-

Al proyecto se acompaña el expediente en que se ha documentado el procedimiento de elaboración y en el que obra:

• a) Sucinta memoria en la que se da cuenta del contenido de la modificación y se afirma que el proyecto de Real Decreto tiene por objeto suprimir los pasos a nivel existentes en la red viaria y extender los sistemas de seguridad.
• b) Memoria económica en la que se hace constar que la ejecución de las previsiones reglamentarias proyectadas comportará, tanto en lo tocante a la supresión de pasos a nivel como en lo atinente a mejoras de protección de la red nacional integrada y de la de vía estrecha, comportará un gasto de 82.355 millardos de pesetas, que se harán efectivos según las correspondientes previsiones presupuestarias.
• c) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento de 5 de junio de 2001, favorable a la aprobación del proyecto de Real Decreto.
• d) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 31 de mayo de 2001, favorable a la aprobación del proyecto de Real Decreto.
• e) Certificación del Consejero Secretario del Consejo Nacional de Transportes Terrestres en la que consta que este órgano, en sus reuniones de 23 y 30 de mayo de 2001, informó favorablemente, por unanimidad, el proyecto de Real Decreto.
• f) Informes, todos ellos también favorables a la aprobación de la norma,
  • del Director General de Ferrocarriles de Vía Estrecha (FEVE), de 18 de mayo de 2001;
  • del Director General de Tráfico, de 11 de mayo de 2001;
  • del Director General de Carreteras, de 10 de mayo de 2001;
  • del Director General de Infraestructura y Servicios de la Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE), de 3 de mayo de 2001;
  • del Director de la Oficina Presupuestaria del Ministerio de Fomento, de 18 de abril de 2001 y
  • del Consejero de Seguridad del Gabinete del Ministro de Fomento de 11 de abril de 2001.
• g) Informes:
  • de la Consejería de Infraestructuras y Política Territorial del Principado de Asturias, de 6 de abril de 2001, en el que se considera excesiva la reducción de AT, de 24.000 a 1.500;
  • de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Andalucía, de 14 de marzo de 2001, en el que se solicita el mantenimiento de los programas de supresión de los pasos a nivel;
  • del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de 16 de marzo de 2001;
  • de la Consejería de Obras Públicas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 13 de marzo de 2001, en el que se considera excesiva la reducción de AT, de 24.000 a 1.500;
  • de la Diputación General de Aragón, de 12 de marzo de 2001, en el que solicita el mantenimiento de la velocidad a 160 km por hora; y
  • de la Consejería de Vivienda, Urbanismo y Transportes de la Junta de Extremadura, de 5 de marzo de 2001, en el que solicita el aumento del plazo establecido para informar por parte de los órganos competentes sobre las carreteras o caminos afectados de un mes a tres.
        Además, todas ellas llaman la atención sobre el coste de las medidas proyectadas y la necesidad de articular mecanismos de financiación para afrontarlas.
• h) Informe de la Dirección General de Ferrocarriles de 7 de junio de 2001 en el que se expresan los criterios seguidos a la hora de redacción del proyecto de Real Decreto, se justifica la oportunidad de sus previsiones y la desestimación de algunas de las propuestas formuladas por las Comunidades Autónomas.
• i) Texto del primer proyecto de Real Decreto.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, en trámite de urgencia.

1.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto modificar el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de pasos a nivel.

2.

En lo tocante al procedimiento, se ha observado el legalmente establecido en la elaboración del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, constando en el expediente los informes de la Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Fomento y del Interior.

Igualmente, se ha recabado el informe de las Comunidades Autónomas y asociaciones empresariales y se ha oído al Consejo Nacional de Transportes Terrestres.

3.

El rango de la norma se considera adecuado.

4.

El proyecto de Real Decreto respeta el reparto constitucional de competencias y encuentra su fundamento en el número 22 del artículo 149.1 de la Constitución ("ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma") y se adecua a los criterios sentados sobre la materia por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 118/96, de 27 de junio (fundamento jurídico 43).

5.

El proyecto de Real Decreto encuentra su fundamento en el artículo 154 de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres que establece que "la construcción de los ferrocarriles de transporte público se ajustará a las características técnicas que reglamentariamente se establezcan para garantizar su calidad, seguridad y homogeneidad", quedando incluido en el concepto de construcción de ferrocarriles, de una parte, no sólo el establecimiento de nuevas infraestructuras, sino también su modificación, y, de otra, la determinación de las condiciones de los elementos móviles que las utilizan.

6.

En lo tocante a su contenido, el Consejo de Estado lo considera adecuado en términos generales. La nueva redacción del artículo 235 del Reglamento se considera conforme con las normas legales aplicables. En especial, el establecimiento de la velocidad de circulación de 160 km por hora de los convoyes y la reducción del intervalo del momento de circulación, que pasa de 24.000 a 1.500, como determinantes de la obligación de suprimir los pasos a nivel, son cuestiones técnicas cuya apreciación queda bajo la garantía técnica de los servicios administrativos.

Por otra parte, el contenido del proyectado artículo 287 del Reglamento encuentra su fundamento en el artículo 168 de la Ley 16/87, de 30 de julio, en relación con la Ley 25/88, de 29 de julio, norma esta a la que se remite la primera de las disposiciones legales citadas.

En el proyectado artículo 291 del Reglamento se introduce la referencia al suelo "urbano", estableciendo que los planes parciales y especiales habrán de respetar las limitaciones impuestas por la legislación especial ferroviaria y la inedificabilidad de los terrenos necesarios para la transformación de los pasos a nivel. Tal previsión, a juicio de este Consejo, no puede ser establecida mediante disposición reglamentaria, a falta de precepto legal habilitante concreto. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 2.6 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril.

Por último, la disposición transitoria única, previene que las actuaciones de supresión y protección de los pasos a nivel entrarán en vigor a medida que las mismas resulten posibles en función de las disponibilidades presupuestarias. Tal previsión, a juicio de este Consejo de Estado, no quiere ser expresiva de que la vigencia de la norma proyectada queda sujeta a condición, en concreto, a la existencia de fondos con que afrontar el pago de los trabajos de supresión de los pasos a nivel. Antes al contrario, lo que se colige es que se quiere señalar que las actuaciones de supresión y protección de los pasos a nivel se llevarán a cabo en la medida en que existan fondos presupuestarios con que afrontarlas. No se trata, pues, de condicionar la entrada en vigor de la norma proyectada, sino de reconocer la situación de que las actuaciones materiales derivadas de su mandato sólo serán efectivas cuando existan fondos económicos para llevarlas a efecto. Así las cosas, resulta inadecuado hablar de "entrada en vigor de las actuaciones de supresión y protección de los pasos a nivel", puesto que la noción de entrada en vigor ha de referirse a normas.

La norma proyectada constituye, en lo tocante a la supresión de los pasos a nivel, una norma necesitada de medidas financieras. Es decir, entre la norma a aprobar y la actividad administrativa de ejecución que prevé se precisa una actividad intermedia -la existencia de fondos-, cuya falta provoca, o puede provocar, su inaplicabilidad en este punto, pese a su vigencia formal. La norma puede quedar en situación de aquiescencia, realmente inactuante, y su eficacia, demorada por la ausencia de esa actividad intermedia. Pero, tal situación de hecho no comporta que la norma no esté vigente, en los términos definidos por el artículo 2 del Código Civil.

En consecuencia, debería suprimirse toda referencia a la "entrada en vigor" sustituyendo su mención por la expresión "se llevarán a cabo" u otra análoga. Ello, sin perjuicio, de incluir, acaso, en la norma proyectada, una disposición final que prevea el momento de su entrada en vigor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial contenida en el nº 6 del cuerpo de este dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de junio de 2001

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.