Sentencia 227/88, de 29 de noviembre de 1988. Recursos de inconstitucionalidad 824/85, 944/85, 977/85, 987/85 y 988/85, en relación con la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas y conflictos positivos de competencias 995/86, 512/87 y 1.208/87 en relación con el Real Decreto 849/86, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del dominio público hidráulico en desarrollo de la Ley de Aguas; la Orden de 23 de diciembre de 1986, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por la que se dictan normas complementarias sobre autorizaciones de vertidos de aguas residuales, y el Real Decreto 650/87, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; doña Gloria Begué Cantón. don Angel Latorre Segura, don Francisco Rubio Llorente, don Antonio Truyol Serra, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa y don Luis López Guerra, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente

SENTENCIA

En los siguientes procesos acumulados: Recursos de inconstitucionalidad registrados con los núms. 824, 944, 977, 987 y 988 de 1985, interpuestos, respectivamente, por la Junta de Galicia, representada por el Abogado don Angel Fenoz de la Maza y Conde-Quiroga; 58 Senadores, representados por el Comisionado don Luis Fernández Fernández-Madrid; el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representado por el Abogado don Pedro A. Aguiló Monjo; el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Ignacio Legarda Uriarte y el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, representado por el Abogado don José Ramón Ruiz Martínez, todos ellos en relación con la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas; y conflictos positivos de competencia registrados con los núms. 995/86, 512/87 y 1.208/87, planteados por el Gobierno Vasco, representado por el Abogado don Ignacio Legarda Uriarte, en relación, respectivamente, con el Real Decreto 849/86, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del dominio público hidráulico en desarrollo de la Ley de Aguas; la Orden de 23 de diciembre de 1986, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por la que se dictan normas complementarias sobre autorizaciones de vertidos de aguas residuales, y el Real Decreto 650/87, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos. Ha comparecido el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. ANTECEDENTES

1.

Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 14 de septiembre de 1985, el Director General-Jefe de la Asesoría Jurídica General de la Junta de Galicia, en nombre del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad Autónoma, interpuso recurso de inconstitucionalidad, que quedó registrado con el núm. 824/85, contra los siguientes preceptos de la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas;

• art. 1, párrafos 1.º, 2.º y 3.º;
• art. 2;
• art. 6, párrafo 2.º, letras a) y b), y párrafo 3.º;
• art. 12;
• art. 15, apartados a) y b) e inciso inicial;
• art. 16, párrafo 1.º, apartado c) y párrafo 2.º, y en cuanto a la expresión «ejerza competencia» contenida en el parágrafo inicial del párrafo 1.º;
• art. 17;
• art. 18, párrafo 1.º, apartados a), b) y c);
• art. 38, párrafo 2.º, inciso final, y párrafos 5.º y 6.º;
• art. 39;
• art. 41;
• art. 42;
• art. 43, párrafos 2.º y 3.º;
• art. 48, párrafo 3.º;
• art 51, párrafo 4.º;
• art 52, párrafo 2.º;
• art. 53;
• art. 54;
• art. 57, párrafo 5.º;
• arts. 65 a 68, ambos inclusive;
• art. 89, apartado d);
• art. 91;
• arts. 92 a 100, ambos inclusive;
• art. 101;
• art. 102;
• art. 103;
• arts. 104 y 105, así como el 107, por conexión con ellos;
• art. 109, párrafo 2.º;
• Disposiciones transitorias segunda y tercera, y la cuarta por conexión con ellas;
• Disposición final segunda,
• y Disposición derogatoria, en cuanto a la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879, y art. 38.5 de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957.

El recurso se funda en las alegaciones que a continuación se resumen:

a)

De los arts. 149.1.22.ª y 148.1.10.ª de la Constitución se deduce que las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de aguas se determinan con arreglo al criterio de territorialidad. Es decir, el Estado ostenta la competencia exclusiva para legislar, ordenar y hacer concesiones de recursos y aprovechamientos hidráulicos «cuando las aguas discurran, o su explotación y aprovechamiento afecte a territorio de mas de una Comunidad Autónoma»; a sensu contrario y como se deduce de los Estatutos de Autonomía, las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, que comprende las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en los restantes supuestos. El art. 149.3 de la Constitución establece la prevalencia de las normas estatales en caso de conflicto, es decir, en aquellos supuestos -«zonas fronterizas» o «zona de encuadramiento»- en que por la propia naturaleza de las cosas sea difícil en la práctica el deslinde competencial. Pero ello no habilita al Estado para atribuirse por ley, ni siquiera por leyes de armonización, nuevas competencias, ni mucho menos, como se deriva de la Ley examinada, que estabiliza y demanializa la casi totalidad de las aguas, las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas en virtud de la Constitución y de sus Estatutos de Autonomía. La Ley de Aguas parte de la hipótesis de que «el agua es un recurso natural escaso que se integra en un ciclo unitario de renovación», de lo que se deriva la necesidad de un tratamiento general, común y coordinado de la materia. Pero este principio es compatible con el criterio de la territorialidad como sustrato de la distribución de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Ciertamente, el Estado puede y debe lograr en la materia un fondo homogéneo que garantice un tratamiento unitario, que no uniforme. Para ello tiene títulos suficientes en la Constitución: art. 149.1.1.ª, bases de las concesiones (art. 149.1.18.ª), bases del medio ambiente, de la planificación energética y de la planificación económica general (núms. 23.ª, 25.ª y 13.ª del art. 149.1), e incluso el establecimiento de un marco o común denominador jurídico, en virtud de los arts. 128, 132 y 149.1.18.ª Pero ello es bien distinto a la demanialización general, a la que se suma una exclusiva asunción de titularidad de las aguas por parte del Estado. Por el contrario, las Comunidades Autónomas tienen competencia para aplicar y desarrollar aquel marco jurídico general cuando las aguas discurren íntegramente por su territorio, según el esquema bases-desarrollo. Incluso la opción política consistente en determinar el carácter privado o demanial de las aguas sobre las que recae su competencia forma parte del núcleo esencial de las potestades autonómicas en la materia, que no puede ser anulado o restringido por el legislador estatal mediante una indebida armonización o una exhaustiva regulación. Es más, la definición del carácter demanial o privado de las aguas, en los supuestos de competencia autonómica, deriva de la existencia de viejos derechos y normas consuetudinarias que tienen su encaje en el Derecho foral -así en Galicia «torna a torna» o «aguas de pillota», en los términos del art. 90 de la Compilación de Galicia de 1963- que corresponde a las Comunidades Autónomas establecer o actualizar. La Ley de Aguas vulnera abiertamente estas normas y además tiene un carácter uniformista y armonizador -al margen, por cierto, de las hipótesis de aplicación y de los requisitos formales del art. 150.3 de la Constitución- que lo hacen inconstitucional en cuanto a la demanialización de las aguas y a la atribución de su titularidad al Estado.

b)

Aunque la generalidad de los Estatutos de Autonomía, salvo el de Andalucía, sólo hablan de «aprovechamientos» de las aguas como materia de competencia autonómica y no de «recursos», la distinción entre aquéllos y éstos sería artificiosa, pues en el demanio hídrico no se concede al recurso sino un derecho real de aprovechamiento con afectación de destino. Prevalece en la materia la idea finalística de servicio sobre el recurso u objeto sobre el que recae, que tiene un carácter instrumental. Por ello, la prevalencia competencial sobre la regulación de los aprovechamientos debe determinar una prevalencia sobre el recurso. En definitiva, la titularidad sobre el demanio de las aguas se atribuye al Estado o a las Comunidades Autónomas según a quien corresponda la competencia en orden a la concesión del aprovechamiento, es decir, según las aguas discurran o no por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. A ello no obsta la previsión del art. 132.1 de la Constitución de que «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley», pues este precepto no prejuzga la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aparte de que los diversos Estatutos de Autonomía producen la cobertura legal suficiente para la asunción de la titularidad demanial por la Comunidad Autónoma respectiva. Por otra parte, la posibilidad de reserva de recursos esenciales a que se refiere el art. 128 de la Constitución y preceptos concordantes de los Estatutos, entre ellos el art. 28.4 del Estatuto de Autonomía de Galicia (en adelante, EAG), se hace al «sector público» y no sólo al Estado. Más aún, es claro que la reserva de recursos tiene conexión directa con las competencias exclusivas sobre las aguas a que se refiere el art. 27 del EAG y preceptos estatutarios similares, pues tal «potestad de reserva», como uso privativo que retiene la Administración con fines de estudio, investigación o planificación sólo es posible bajo el presupuesto de una asunción autonómica de la titularidad demanial sobre el propio recurso. Por consiguiente, la ley no puede atribuir al Estado en exclusiva la titularidad del dominio de las aguas terrestres, pues ello supone la anulación o total vaciamiento de las potestades autonómicas de reserva (art. 28.4.º del EAG y normas concordantes de otros Estatutos), que agota exhaustivamente la concurrencia competencial autonómica (esquema bases-desarrollo) y, lo que es más grave, las posibilidades de planificación hidrológica (art. 30 del EAG), aun dentro de las bases definidas por los planes estatales. Así, como consecuencia de dicha anulación total de la potestad de reserva autonómica y de la preemtion o «total desplazamiento» de la legislación comunitaria, la Ley de Aguas entrega al Estado la potestad exclusiva y excluyente en el nivel decisorio sobre la planificación hidrológica (art. 1, párrafo 3.º; art. 38, núms. 5.º y 6.º; art. 41.1.º; art. 43.2.º y 3.º).

Además, estas competencias que se atribuyen al Estado en materia de planificación hidrológica atraen, por conexión, al ámbito estatal las normas adicionales de protección del medio ambiente, propias de la competencia autonómica (art. 27.30 EAG), e incluso potestades de ordenación urbanística, contra lo dispuesto en el art. 27.3 EAG.

La elaboración del Plan Hidrológico Nacional, regulada en el art. 43 de la Ley de Aguas prescinde de las exigencias del art. 131.2 de la Constitución y del art. 30 del EAG, pues debería elaborarse dicho Plan de acuerdo con las previsiones que sean suministradas al Estado por las Comunidades Autónomas y con asesoramiento y participación del cuerpo social.

La aprobación de los Planes Hidrológicos de cuenca por el Estado determina que se traslade al Gobierno la declaración de utilidad pública de los trabajos de investigación, estudios, proyectos y obras, cuando tal competencia es propia de las Comunidades Autónomas en los casos en que aquéllos afectan exclusivamente a una cuenca autonómica y las obras no merezcan la calificación de interés general del Estado (art. 27, núms. 7, 12 y 14 del EAG). Y si bien corresponde al Estado el fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica (art. 149.1.15 de la Constitución), ello no excluye la correlativa potestad autonómica (art. 27.19 del EAG), cuando la investigación afecta a un objeto o materia encuadrable dentro de un título de competencia exclusiva comunitaria, como es el caso de las aguas que discurren por una cuenca íntegramente autonómica.

En definitiva, la Ley impugnada no respeta el orden competencial concurrente que establecen la Constitución y el EAG en materia de reserva de aprovechamientos hidráulicos y de planificación hidrológica. Incluso se cierra la posible producción de reglamentos autonómicos en algunos preceptos, como la regulación de las zonas de servidumbre y policía (art. 6), la ordenación del dominio público hidráulico [art. 18.1 c)], la determinación del ámbito territorial de los planes hidrológicos de cuenca (art. 38.2), sin distinguir entre las cuencas intracomunitarias y extracomunitarias, y la regulación reglamentaria de la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca (art. 21.2.º y 39.1.º).

Con mayor nitidez, los criterios que se vienen exponiendo han sido aplicados por la Ley recurrida a la materia de las aguas subterráneas, cuya titularidad reasume el Estado, al margen de la regulación estatutaria de la materia. La mayoría de los Estatutos de Autonomía, y entre ellos el de Galicia, asume las competencias sobre aguas subterráneas que, obviamente, se extienden a la titularidad dominical sobre las mismas cuando merezcan la consideración de públicas o demaniales, siempre que su explotación no afecte a otra Comunidad Autónoma o que las obras para su captación no estén calificadas de interés general o afecten a más de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24.ª de la Constitución). En otro caso, siempre que se trate de aguas intracomunitarias, la titularidad demanial corresponde a la Comunidad Autónoma. La accesoriedad del agua a la obra es indudable consecuencia del principio general de que las aguas subterráneas, en principio res nullius, siguen, cuando fluyen, la condición del predio en que nacen, afloran o se alumbran, principio que late en la generalidad de los Estatutos de Autonomía que han asumido competencia en la materia. Así, la Disposición transitoria tercera del EAG remite en materia de competencia exclusiva autonómica, como es la de aguas subterráneas, mientras el Parlamento Autonómico no legisle sobre ello, a las «actuales leyes y disposiciones del Estado», que son las que se hallan en vigor al promulgarse el Estatuto. También por esta razón, cuando la nueva Ley de Aguas atribuye la titularidad demanial de las aguas subterráneas al Estado en todo caso está violando las previsiones del EAG sobre Derecho transitorio en materia de aguas subterráneas.

La Ley parte del concepto de cuenca hidrográfica natural como idea base, ciertamente más adecuada, para el aprovechamiento y planificación de los recursos hidrográficos. Pero el concepto de cuenca, si bien postula una unidad de gestión, no puede derivar en una atracción por el Estado, so pretexto de coordinación, de competencias propias de las Comunidades Autónomas, pues del análisis de la distribución constitucional y estatutaria de competencias en materia de aguas se deduce que no es posible una regulación general y uniforme de todas las aguas por la legislación estatal, tal y como se pretende en la Ley que se examina. El objeto de ésta excede de las posibilidades que al Estado otorgan los títulos competenciales del art 149 de la Constitución.

c)

Aparte lo anterior, el alcance expropiatorio de la Ley de Aguas respecto de las aguas y terrenos acuíferos subterráneos es evidente. Pero con ello no sólo se vulneran las competencias autonómicas, sino que se infringe el art. 33.3 de la Constitución, ya que se prescinde de la necesaria indemnización que comporta la garantía expropiatoria.

d)

Conforme a las señaladas consideraciones generales, se formulan las siguientes objeciones específicas respecto de los preceptos impugnados de la Ley de Aguas:

• El art. 1.1.º es inconstitucional, pues el Estado carece de competencias para regular con carácter general y uniforme todo el dominio público hidráulico.
• Los arts. 1.2.º y 2, 12 y 51.4.º, en cuanto atribuyen al Estado, en exclusiva, la titularidad dominical de las aguas, superficiales o subterráneas, desconocen la necesaria titularidad demanial de la Comunidad Autónoma que, en materia de su interés, se deduce de las potestades de reserva demanial (art. 28.4.º del EAG). En concreto, la reversión que regula el art. 51.4.º, consecuencia de aquella titularidad exclusiva estatal, debe operarse, en su caso, en favor de la Comunidad Autónoma cuando resulte ser titular del demanio hídrico concedido.
• Los arts. 1.3, 15 a), 17, 18 a) y b), 38.2.º, inciso final y 5.º y 6.º, 39.1.º, 42.1.º y 2.º, relativos a la planificación hidrológica exclusiva del Estado infringen lo dispuesto en los arts. 131 y 149.1.1 3.ª de la Constitución en relación con el art. 30 del EAG, tanto porque atribuyen al Estado la aprobación de planes de cuenca exclusivamente autonómica, sometiendo a la Comunidad Autónoma al principio de jerarquía contrario a la autonomía política, como por la invasión de potestades reglamentarias y ejecutivas de la Comunidad Autónoma, prescindiendo de la necesaria coordinación entre ésta y el Estado en los términos del art. 131 de la Constitución, que debe realizarse mediante el esquema de planificación común en que aquél se inspira y no por medio del Delegado del Gobierno, como dispone el art. 16.1 c) de la Ley de Aguas. Por otra parte, la composición y estructura orgánica del Consejo Nacional del Agua es materia reservada a la Ley, de acuerdo con el art. 131.2 de la Constitución. La precisión de que toda actuación sobre el dominio público hidráulico deberá someterse a la planificación hidrológica (art. 1.3 de la Ley de Aguas) supone un condicionamiento del ejercicio que las competencias autonómicas, de alcance indeterminado, que reformula el ámbito competencial del Estado y las Comunidades Autónomas definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía y que incluso incide en la regulación de otros sectores no hidráulicos, como el medio ambiente (art. 41.2.º de la Ley) y la ordenación del territorio (arts. 41.3.º y 88.1.º de la Ley), de exclusiva competencia autonómica.
• Los arts. 41.1.º, 53.3.º y 57.5.º, sobre reservas hidráulicas anulan la potestad autonómica de reserva.
• Las competencias autonómicas exclusivas sobre aguas subterráneas quedan absolutamente desplazadas por la regulación legal o las remisiones al Reglamento estatal contenidas en los arts. 52.2.º, 52.1.º, 54 en su cuarto párrafo, 65 a 68, 86, 91 y 101 de la Ley recurrida.
• Los arts. 6, párrafo 2.º a) y b) y párrafo 3.º; 46, párrafos 1.º, 2.º, 3.º y 4.º, en lo que afecta a la imposición de servidumbre y a la remisión al Reglamento de la propia Ley, y 88, en cuanto al establecimiento del área de protección, se encuadran en la materia de protección del dominio y defensa del demanio o policía demanial, que constituye una competencia autonómica cuando se refieren a aguas intracomunitarias.
• El art. 87, sobre el apeo y deslinde de los cauces de dominio público, invade una típica competencia de ejecución autonómica cuando corresponda a la Comunidad Autónoma la titularidad demanial de las aguas públicas.
• El art. 42, relativo a los trabajos, estudios e investigaciones para la elaboración y revisión de los planes hidráulicos, atribuye al Estado lo que es también una competencia de ejecución autonómica cuando se refiere a aguas íntegramente comunitarias.
• El art. 18.1 c), en cuanto a la previsión de «disposiciones de carácter general de aplicación en todo el territorio nacional relativas a la ordenación del dominio público hidráulico» entraña una invasión de la reserva de norma complementaria o de desarrollo autonómico en materia de aguas.
• El art. 16 es inconstitucional, por un lado, por lo que se refiere a la expresión «ejerza» competencia, comprendido en su párrafo 1.º, expresión que apunta a la idea de una competencia meramente ejecutiva, lo cual, tratándose del supuesto del dominio hidráulico en cuencas comprendidas íntegramente dentro del territorio autonómico reduce indebidamente las competencias estatutarias asumidas por las Comunidades Autónomas; por otro lado, la creación de la figura de un Delegado del Gobierno en la Administración Hidráulica de las Comunidades Autónomas [apartado c) del párrafo 1.º y párrafo 2.º del art. 16] es inconstitucional por varias razones. En primer lugar, es una figura no prevista en la Constitución ni en los Estatutos de Autonomía, que vulnera abiertamente el art. 154 de aquélla, por el que se atribuye la coordinación de la Administración del Estado con la autonómica a un Delegado del Gobierno, sin excepción alguna, y no a distintos Delegados sectoriales. Además, con ello se infringen los arts. 22 y 23 de la Ley del Proceso Autonómico, que forma parte del bloque de la constitucionalidad y que prevé una reforma de la Administración periférica del Estado basada en la economía del gasto público, la supresión de estructuras de gestión innecesarias, la reestructuración de los servicios periféricos situados en el escalón regional bajo la autoridad del Delegado del Gobierno, etc. En segundo lugar, cuando se atribuye a dicho Delegado hídrico la función de asegurar la comunicación con los Organismos de la Administración del Estado a efectos de la elaboración del plan hidrológico de cuenca se restringe ilegítimamente la libertad de acción que compete a la Comunidad Autónoma respecto de la elaboración de planes de cuenca exclusivamente autonómica. La función, que también se les asigna, de velar por el cumplimiento de la legislación hidráulica del Estado y de las previsiones de planificación hidrológica, aparte de demostrar que la Ley reduce a las Comunidades Autónomas a «meras agencias ejecutivas» de la legislación, reglamentación y planificación estatal, implica una supervisión indeterminada e inconcreta en cuanto a sus medios y, por tanto, la instauración de un control contrario a la autonomía. Por último, la facultad que la Ley le otorga de impugnar los actos y Acuerdos que infrinjan la legislación hidráulica del Estado, no se ajusten a la planificación hidrológica y afecten directamente a su competencia en materia hidráulica es inconstitucional por cuanto referida a la jurisdicción contencioso-administrativa y no, como es obligado, a la constitucional, al tratarse de conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
• Los arts. 41, núms. 2.º y 3.º; 48.3.º; 88; 89 y 92 a 99 vulneran las competencias de desarrollo legislativo y de ejecución de las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente. En ella corresponde al Estado la legislación básica, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23.ª de la Constitución y normas correlativas de los Estatutos, entre ellas el art. 27.30 EAG). A las Comunidades Autónomas les corresponde, por tanto, el desarrollo y ejecución de la legislación básica del Estado, aparte del establecimiento de normas adicionales de protección y su ejecución. El criterio de primacía de la regulación ambiental en materia de aprovechamiento de aguas, que constituye un prius en toda ordenación y explotación de las mismas, de conformidad con el art. 45 de la Constitución y con los criterios y directivas de la Comunidad Económica Europea, no autoriza, sin embargo, a la legislación estatal para una regulación exhaustiva de la misma y menos aún para atribuir al Estado competencias ejecutivas o de gestión, ya que sólo le corresponden las bases. Además, el art. 41.3.º condiciona el ejercicio de las potestades autonómicas sobre ordenación territorial (art. 27.30 del EAG), el artículo 48.3.º afecta a la pesca en aguas interiores y a la agricultura, que son competencia exclusiva de Galicia (art. 27.15 del EAG), y en cuanto a los arts. 92 a 99, relativos a los vertidos industriales y contaminantes y que no tienen carácter básico sino reglamentario, no tienen en cuenta que esta materia ya fue objeto de traspaso a la Junta de Galicia por el Real Decreto 2563/82, de 24 de julio, con fundamento en el art. 27.30 del EAG.
• El art. 102 se refiere a los auxilios del Estado, que constituyen, con excepción de las operaciones de crédito reservadas al sector estatal, una típica medida de fomento que debe incluirse entre las competencias autonómicas, cuando se trate de cuencas intracomunitarias, comprendida la reglamentación de las mismas.
• El art. 103 contempla las zonas húmedas desde una perspectiva medioambiental. En este sentido, la legislación rectora de su delimitación viene constituida por las normas adicionales de protección autonómica, por cuanto es un requisito conexo a su control y protección, lo que es innegable cuando se integran en cuencas hidrográficas intracomunitarias. Desde el punto de vista de la desecación de las mismas por razones de salubridad, la materia se encuadra en la sanidad interior, respecto de la que también tiene competencias de desarrollo y ejecución de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de las bases y la coordinación estatal (arts. 149.1.16.ª de la Constitución y 33.1.º y 4.º del EAG). En este sentido, el «informe favorable» a que se refiere el art. 103.6.º de la Ley de Aguas puede condicionar mutuamente el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas, atribuyendo facultades decisorias por modo distinto al de las previsiones constitucionales y estatutarias.
• El art. 104 incurre en inconstitucionalidad al gravar parcialmente objetos tributarios autonómicos, como las aguas de exclusividad competencial comunitaria, que son aquellas que discurren íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma y que forman parte del dominio público de titularidad autonómica. Así resulta de lo dispuesto en los arts. 133.2 y 157.1 b) de la Constitución y en el art. 44 del EAG.
• También invade las competencias autonómicas el art. 105 de la Ley, ya que, respecto del canon de vertido que regula, el sujeto activo de la imposición debe ser la Comunidad Autónoma y no el Estado, pues el hecho imponible es la autorización del vertido que, como se ha dicho, debe corresponder a la competencia autonómica. Se infringen así los arts. 133.2 y 157.1 b) de la Constitución y el art. 44 del EAG, en relación con los arts. 4 y 6 de la LOFCA. Por conexión con el art. 105 es también inconstitucional el art. 107.
• Las competencias relativas a la imposición de sanciones que regula el art. 109.2 de la Ley son propias de la competencia autonómica en los supuestos en que le corresponde el demanio hídrico, sin que, en aras de la igualdad de los ciudadanos (art. 149.1.1.ª de la Constitución), la competencia estatal vaya más allá de la producción de una adecuada normativa.
• El art. 15 b), que atribuye al Estado la adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los Acuerdos y Convenios internacionales en materia de aguas, si no se interpreta como una mera supervisión o fiscalización conexa a la responsabilidad exterior del Estado (art. 93 de la Constitución y disposiciones correspondientes de los Estatutos vasco, catalán, andaluz y balear), es inconstitucional. Aunque el EAG no establezca semejantes previsiones a las de dichos Estatutos sobre la ejecución de las obligaciones dimanantes de Acuerdos internacionales, la misma conclusión es aplicable a Galicia, pues el criterio de distribución de competencias es un a priori respecto de la firma de cualquier tratado, que pasa a formar parte del Derecho interno.
• La Disposición final segunda precluye inconstitucionalmente las potestades legislativas y reglamentarias de las Comunidades Autónomas.
• La Disposición derogatoria 1 vulnera lo dispuesto en la Disposición transitoria tercera del EAG en cuanto que deroga la Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 y el art. 38.5 de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957. Esta última derogación supone además privar a las Corporaciones locales propietarias de montes de la titularidad de las aguas que tengan su nacimiento en los mismos, sin indemnización ninguna, en infracción de los arts. 9 y 33.3 de la Constitución, aparte de que la materia comprendida en dicho precepto de la Ley de Montes está literalmente subsumida en el art. 27.12 del EAG, que resulta también infringido por esta causa.

2.

Admitido a trámite el anterior recurso, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 29 de octubre de 1985, registrado con el núm. 944/85, se interpone recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 29/85, de Aguas, por el Senador don Luis Fernández Fernández-Madrid, en su propio nombre y en el de los Senadores

• don Eulogio Agudo Calleja,
• don José Luis Aguilera Bermúdez,
• don Rodolfo Ainsa Escarlín,
• don José Alarcón Molina,
• don Cástor Alonso Bar,
• don José María Alvarez de Eulate Peñaranda,
• don Francisco Alvarez-Cascos Fernández,
• don Domingo de Guzmán Alvarez Ruiz de Viñaspre,
• don Evaristo Amat de León Guitart,
• don Alfonso Javier Añón Lizaldre,
• don Juan de Arespacochaga y Felipe,
• don Miguel Arias Cañete,
• don Eduardo Baselga García-Escudero,
• don José Bautista de la Torre,
• don Carlos Blanco-Rajoy Martínez-Reboredo,
• don Antonio Carlos Blesa Rodríguez,
• don Juan Antonio Bolea Foradada,
• don Vicente Bosque Hita,
• don José Calderón Llamas,
• don Francisco Cacharro Pardo,
• don Ambrosio Calzada Hernández,
• don José Cremades Mellado,
• don Jesús Cueto Lesmero,
• don José Cholbi Diego,
• don José Gabriel Díaz Berbel,
• don Manuel Antonio Díaz Mantis,
• don José María Escuin Monfort,
• don José María García Royo,
• don Juan Carlos Guerra Zunzunegui,
• don Angel Isidro Guimerá Gil,
• don Julio Gurriarán Canalejas,
• don Luis Hens Tienda,
• don José María Herrero González,
• don Carlos Jaramillo Rodríguez,
• don Joaquín Jiménez Hidalgo,
• don Félix López Hueso,
• doña María del Carmen Lovelle Aleu,
• don César Llorens Barges,
• don José María Santana,
• don Miguel Márquez López,
• don Rafael Márquez y Cano,
• don Ignacio Juan Martín Amaro,
• don Vicente Mateos Otero,
• don Santos Misol de la Iglesia,
• don Eduardo Olano Gurriarán,
• don Fernando Pardo Gómez,
• don Luis Guillermo Perinat y Elio,
• don Carlos Pinilla Touriño,
• don Enrique Prieto Carrasco,
• don Enrique Ramón Fajarnes,
• don Manuel Julia Reigada Montoto,
• don Joaquín Ribas de Reina,
• don Carlos Robles Piquer,
• don José Antonio Rueda Crespo,
• don José Isidoro Ruiz Ruiz,
• don Federico Santamaría Velasco,
• don Juan Francisco Serrano Pino,
• don Agustín de la Sierra Herrera y
• don Julio Ulloa Vence.

El recurso se funda en las siguientes alegaciones:

a)

La Ley impugnada infringe el art. 81.1 de la Constitución, ya que de la simple lectura de su Título II se deduce que en él se establece un sistema de competencias sobre el agua totalmente contrario a los preceptos de los Estatutos de Autonomía, tales como, por ejemplo, el art. 8.1.4 del Estatuto de La Rioja, el art. 35.1.11 del de Aragón, el art. 31.1 g) de Castilla-La Mancha, o el art. 26.8 del de la Comunidad de Madrid. Difícilmente se puede dar un caso tan claro de reforma de unas leyes orgánicas, como son los Estatutos de Autonomía, por una Ley ordinaria como la impugnada, cuyos preceptos contradicen la letra y el espíritu de los arts. 81 y 147.3 de la Constitución, lo que acarrea su invalidez por haberse dictado prescindiendo del procedimiento establecido para la reforma de los Estatutos de Autonomía. Esta Ley debería haberse tramitado como Ley Orgánica, por lo que el Tribunal Constitucional tiene potestad para anularla en virtud de lo dispuesto en el art. 28.2 de su propia Ley Orgánica.

b)

Infringe también la Ley recurrida los art. 147, 148 y 149 de la Constitución, pues incide en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, sumiendo en la más absoluta inoperancia al art. 148.1.10.ª de la Constitución, sin que el legislador pueda, como señaló la STC 76/83, de 5 de agosto, dictar normas que incidan en el sistema constitucional de distribución de competencias integrando hipotéticas lagunas existentes en la Constitución. Infracción que es tanto más notoria en relación con dos Comunidades Autónomas, las de Baleares y Canarias, que han asumido en sus Estatutos de Autonomía (arts. 10.6 y 29.6, respectivamente) competencias exclusivas sobre el régimen de agua y aprovechamiento hidráulicos, en el primer caso, y sobre aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos en el segundo, siendo así que por su naturaleza insular estas Comunidades carecen de aguas intercomunitarias o continentales, por lo que no es aplicable respecto de ellas ni la reserva al Estado sobre este último tipo de aguas contenida en el art. 149.1.22.ª de la Constitución, ni la cláusula residual del art. 149.3. Y aunque, por relación al archipiélago canario, la Disposición adicional tercera de la Ley recurrida mantiene la vigencia de las disposiciones que actualmente se aplican, mientras dicha Comunidad no dicte su propia legislación, esta última se ve, sin embargo, sometida a restricciones no previstas en la Constitución.

c)

Se infringe también el principio de solidaridad proclamado en el art. 2 del Texto constitucional y reiterado, entre otros, en el art. 138, que obliga a atender en particular a las circunstancias del hecho insular, en cuanto que tal principio impone a todos los poderes públicos un comportamiento leal aceptando las reglas del sistema y procurando su conservación.

d)

Se infringen los arts. 132 y 33, en relación con el 9, todos ellos de la Constitución. La atribución de las aguas, sin excepción, al dominio público estatal significa legitimar en su grado máximo la intervención de la Administración en esta materia, ya que implica la atribución de titularidad dominical al ius eminens del Estado. Según el art. 132 de la Constitución, corresponde al legislador, en los supuestos que el precepto no contempla, determinar qué bienes son de dominio público. Pero a la hora de realizar tal determinación, que exige un motivo de interés público, el legislador está vinculado por los principios establecidos en el art. 9 de la Constitución (irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), así como por el respeto a los derechos contenidos en el art. 33 de la Constitución, conforme al art. 53.1 de la misma. En el presente caso, el respeto de la propiedad privada debe llevar al legislador a establecer una solución para la necesaria tutela del interés público que comporta la utilización del agua que, en la medida de lo posible, no sea incompatible con la garantía del citado derecho, en particular cuando éste ha sido adquirido y consolidado. De no adoptarse tal criterio se infringe el art. 33 y se incurre en arbitrariedad contraria al art. 9.3, ambos de la Constitución. Y es lo que ocurre en el presente caso, ya que en la legislación anterior a la Ley recurrida existen medios de tutela del interés público suficientes, que no comportan esa intervención máxima que es la afectación al dominio público, en especial de las aguas subterráneas renovables. En cualquier caso, la garantía de los derechos de los actuales propietarios exige una indemnización, en los términos contemplados en el art. 33 de la Constitución, cuando sus bienes se afectan al dominio público. Por otro lado, las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la nueva Ley de Aguas establecen con carácter opcional la posibilidad de que los propietarios renuncien expresamente a su derecho para adquirir una cuasi concesión temporal y un futuro derecho preferente de concesión sobre las aguas ya de dominio público. Este sistema contradice el art. 132.2 de la Constitución, que exige para que un bien adquiera la cualidad de dominio público estatal que esta condición sea determinada por la Ley y no por la voluntad del titular del derecho afectado. Además se infringe el art. 9, en relación con el art. 33, porque, de no aceptarse aquella opción, se amenaza a los propietarios con no dispensar protección administrativa a su derecho, que por su carácter real produce en todos la obligación de respetarlo e impone a la Administración obligaciones de protección.

e)

En cuanto al articulado de la Ley, se realizan en el escrito de interposición del recurso las siguientes consideraciones:

• El art. 1.1, en cuanto declara la pretensión de la Ley de regular todo el dominio hidráulico y todos los usos de las aguas, infringe los arts. 148.1.10.ª y 149.1.22.ª de la Constitución y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía, ya que el Estado carece de competencia sobre las aguas cuya cuenca se encuentra totalmente incluida en el territorio de una sola Comunidad Autónoma y, en todo caso, sobre la construcción, los proyectos y la explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma.
• A los arts. 1.2, 2, 12 51.4, por los que se atribuye al Estado la titularidad sobre el dominio hídrico de las aguas superficiales y subterráneas, son de aplicación las consideraciones generales antes expuestas. Pero además la competencia autonómica sobre los aprovechamientos hidráulicos de interés de la Comunidad Autónoma cuando las aguas discurren por cuenca íntegramente autonómica supone también unos poderes implícitos o inherentes de las Comunidades Autónomas, como es la potestad de reserva demanial, que el art. 128 de la Constitución no sólo atribuye al Estado, como revela, por ejemplo, el art. 28.4 del Estatuto de Galicia.
• Los arts. 13, 15 b), 17, 18 a) y b), 38.2, inciso final, 39.1, núms. 5 y 6, y 42.2 y 3, relativos a la planificación hidrológica, no respetan lo establecido en el art. 131.2 de la Constitución, que es aplicable, como esquema coordinador a la planificación sectorial según la STC 76/83, de 5 de agosto. También es inconstitucional que toda actuación sobre el dominio público hidráulico deba someterse a la planificación hidrológica, por suponer un condicionamiento del ejercicio de las competencias autonómicas sobre el sector hidráulico a las directrices de los planes aprobados por el Estado, incluso cuando se trata de los relativos a cuencas exclusivamente autonómicas. Por otra parte, el art. 1.3 de la Ley impugnada, cuando se refiere a toda actuación sobre el dominio público hidráulico, es prácticamente ilimitado en su alcance, el art. 4.2 traspasa el desarrollo legislativo y la ejecución autonómica sobre medio ambiente a la órbita de la competencia del Estado a través de la planificación hidrológica, y lo mismo puede afirmarse en las materias de ordenación del territorio y urbanismo (arts. 40.3 y 86.1 de la Ley) y protección de aguas subterráneas (art. 90). En definitiva, el art. 1.3 de la Ley de Aguas y concordantes no sólo constituye una reformulación de la distribución de competencias realizada por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, sino también una limitación de potestades atribuidas constitucionalmente a diversos oréganos y la creación de controles sobre la actuación de las Comunidades Autónomas que no aparecen en la Ley fundamental y que limitan e incluso hacen imposible el derecho a la autonomía que les garantiza el art. 137 de la Constitución.
• Los arts. 4.1, 53.3 y 57.5, en relación con el 38, sobre reservas hidráulicas, significan la anulación de cualquier potestad autonómica de reserva y una importante restricción de las competencias planificadoras de las Comunidades Autónomas, haciendo desaparecer la competencia exclusiva que a éstas corresponde sobre las aguas que discurren íntegramente por el territorio de cada una de ellas. Queda así afectada la autonomía que la Constitución les reconoce para la gestión de sus intereses respectivos, pues, especialmente en los supuestos a que se refieren los arts. 38.6 y 39.2, las decisiones autonómicas en materia de su propio interés vienen a ser compartidas con el Estado.
• El art. 16 habla de las Comunidades Autónomas que «ejerzan» competencia sobre el dominio hidráulico, expresión que indica una potestad meramente ejecutiva y reglamentaria, vulnerando las competencias exclusivas reconocidas a aquéllas en la Constitución y en sus Estatutos. Este artículo es también inconstitucional en cuanto crea la figura de un Delegado del Gobierno en la Administración hidráulica de las Comunidades Autónomas, infringiendo el art. 154 de la Constitución, que instituye un Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas como única figura y cargo con potestad coordinadora entre la Administración central y la autonómica. Aquel artículo infringe también el art. 148.1.1.ª de la Constitución, pues introduce la presencia obligatoria del Delegado estatal en la libre organización de órganos administrativos comunitarios, aparte de que recorta competencias del Tribunal Constitucional, establecidas en el art. 161 de la Constitución, al entregar a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las impugnaciones de la Administración hidráulica autonómica cuando afecten a la competencia del Estado. Tampoco se ajusta la figura del atípico Delegado hídrico a lo dispuesto en los arts. 22 y 23 de la Ley 23/83, del proceso autonómico.
• Los arts. 41.2 y 3, 48.3, 87, 89 d), 91 a 100 y 103 son inconstitucionales por invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas. En primer lugar, porque la regulación del medio ambiente que se contiene en la Ley supone una total asunción de competencia por el Estado, y el correlativo cierre por restricción de las potestades autonómicas, en una materia en que a aquél corresponde sólo la legislación básica y a las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo, la ejecución y la adopción de normas complementarias de protección (art. 148.1.9.ª y 149.1.23.ª de la Constitución). A ello se añade que el art. 41.3 condiciona el ejercicio de las potestades autonómicas sobre ordenación territorial, propias de la exclusividad competencial comunitaria, mientras que el art. 48.3 sustrae de la competencia autonómica las potestades exclusivas que le corresponden sobre la utilización y explotación de los recursos pesqueros en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y pesca fluvial, según el art. 148.1.11.ª de la Constitución. El art. 102 contempla los auxilios del Estado que, siempre que no consistan en operaciones de crédito, están reservados a las Comunidades Autónomas, pues las subvenciones o ayudas no forman parte de las normas básicas ambientales, sino de las normas protectoras o acción ejecutiva propia de la gestión autonómica. El art. 103 vulnera las competencias autonómicas sobre las zonas húmedas, tanto desde la perspectiva medioambiental como de la salubridad o saneamiento (art. 149.1.16.ª de la Constitución). El art. 104 grava parcialmente objetos tributarios autonómicos, como son las aguas de exclusiva competencia comunitaria, y por ello incurre en inconstitucionalidad, al no ser la materia propia de la hacienda general, sino de la autonómica. Lo mismo puede decirse del art. 105, en cuanto afecta a cuencas intracomunitarias, pues la tasa que regula corresponde imponerla o no libremente a las Comunidades Autónomas en dicho ámbito, como se deduce de los arts. 132.2 y 157.1 de la Constitución y de los arts. 4 y 6 de la LOFCA. Por conexión con dicho precepto debe estimarse también nulo el art. 107. El art. 108 invade las competencias autonómicas sobre las aguas a que se extiende, al regular las infracciones y sanciones, sin que la competencia estatal en este aspecto pueda ir más allá de la producción de una adecuada normativa. El art. 15 b) desconoce las potestades autonómicas de adopción de medidas para el cumplimiento de los Acuerdos y Convenios internacionales.
• Son inconstitucionales la Disposición transitoria primera de la Ley de Aguas y los artículos 59.3, 63 y 106 por infracción de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución. En primer lugar porque, según el primero de ellos, la retroactividad de las leyes no puede producirse en los supuestos en que el ámbito afectado esté constituido por derechos subjetivos individuales garantizados en el título I de la Constitución, que es el caso de los derechos afectados por la Disposición transitoria primera; que están dentro del art. 33 de la Constitución, al tratarse de derechos reales administrativos. Esta Disposición transitoria de la Ley de Aguas restringe a setenta y cinco años el disfrute de los derechos de aprovechamiento de aguas públicas obtenidos conforme a la normativa que se deroga por aquélla en virtud de concesión o prescripción acreditada. Esta limitación temporal, que supone que tales derechos se extinguen a los setenta y cinco años revirtiendo al Estado gratuitamente y libres de cargas cuantas obras hubieran sido construidas dentro del dominio publico hidráulico para la explotación del aprovechamiento (art. 51.4 de la nueva Ley), requiere, según el art. 33 de la Constitución causa justificada de utilidad pública o interés social y la correspondiente indemnización. Sin embargo, la Ley impugnada no explicita motivo alguno de utilidad pública o interés social y omite la indemnización correspondiente. Por otra parte, se subordinan las concesiones preexistentes a la nueva Ley, lo que significa o puede significar una alteración del equilibrio económico de tales concesiones, que debe ser respetado en razón de su carácter contractual, pues dicha Ley impone nuevas limitaciones a las mismas. Así, el art. 59.3 permite a la Administración imponer la sustitución de caudales concesionales rodados por otros elevados a cargo del concesionario, el art. 63 faculta a la Administración a revisar las concesiones cuando se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento, lo que implica que aquélla puede ordenar discrecionalmente tal revisión, y el art. 106.3 c) impone a los beneficiarios de las obras hidráulicas realizadas por el Estado la obligación de sufragar el 4 por 100 del valor de las inversiones, cuando, por ejemplo, las obras subvencionadas íntegramente por el Estado para el abastecimiento de poblaciones no gravaban con anterioridad en absoluto sobre los Ayuntamientos. Todas estas nuevas condiciones legales alteran el equilibrio económico de las concesiones, sin que se prevea indemnización alguna por ello, en infracción del art. 33 de la Constitución.
• Son inconstitucionales las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la Ley de Aguas, en relación con el art. 2 de dicha Ley, por infracción de los arts. 9.3, 33.3 y 103.1 de la Constitución. El derecho de propiedad es, según se deduce del art. 348 del Código Civil, el derecho de gozar y disponer de una cosa sin más limitaciones que las establecidas por las leyes, y comprende las facultades de libre disposición (enajenar, limitar o gravar, transformar y destruir, aunque con prohibición del abuso de derecho o del ejercicio asocial del mismo), las facultades de aprovechamiento (usar, disfrutar y consumir) y las facultades de exclusión (cercar, deslindar y amojonar una finca, etc.). Todas estas facultades son predicables perfectamente del derecho de propiedad sobre aguas privadas, a tenor de la Ley de Aguas de 1879 y del Código Civil. Las Disposiciones transitorias segunda y tercera de la nueva Ley de Aguas ofrecen a los propietarios de aguas ya alumbradas la alternativa de transformar su derecho de propiedad en un derecho de aprovechamiento temporal de aguas privadas o de seguir disfrutando de sus derechos como hasta ahora, pero sin gozar de la protección administrativa que se deriva de la inscripción en el Registro de Aguas, amén de quedar restringidos y congelados sus derechos en la forma que se verá. Ello sitúa a quienes ejerzan esta segunda opción en una situación de inferioridad y aun de indefensión, pues, aunque siempre podrían acudir al Juez en defensa de sus derechos, ello supone un camino largo, costoso y de difícil prueba, sin que puedan ejercer la vía interdictal frente a la Administración y debiendo soportar la inmediata ejecutividad de los actos administrativos. Según la Ley impugnada, el carácter opcional de esta alternativa excluye cualquier obligación compensatoria de la Administración en favor de quienes acepten la transformación de su derecho. En pocas ocasiones podrá decirse como en esta que excusatio non petita, acusatio manifiesta. En realidad, si se ejercita la primera opción no hay expropiación, por ser ésta imperativa (art. 1 de la Ley de Expropiación Forzosa), ni obligación de indemnizar. Pero el legislador ha sido consciente de lo arbitrario de la alternativa. El art. 9.3 de la Constitución garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el Tribunal Constitucional puede controlar la arbitrariedad de las leyes, de manera semejante a como la jurisdicción contencioso-administrativa puede anular un acto administrativo por arbitrario, aunque el legislador goce de una auténtica libertad de configuración normativa. Ley arbitraria es aquella que carece de una justificación objetiva, y ello es aplicable a la nueva Ley de Aguas en el punto de que se trata. Dicha Ley no establece de forma positiva, lo que sería perfectamente válido y legítimo, una función social de la propiedad privada de las aguas cuyo incumplimiento diera lugar a la pérdida del derecho de propiedad o a la privación de su protección administrativa. Así no impone aquella sanción, cuando podía haberlo hecho, en los casos de abusos o infracciones graves a que se refieren los arts. 48.4, 54, 89 y 108. Por el contrario, la pérdida del derecho de propiedad que se prevé en las Disposiciones transitorias segunda y tercera no obedece a criterio objetivo alguno. Y no se diga que la razón justificativa se halla en que el legislador estima que mediante la afectación de todas las aguas al dominio público estatal se puede conseguir una mejor explotación de los recursos hidráulicos. Pues en tal caso, amparándose en los arts. 128.2 y 132.2 de la Constitución podría haberlas declarado de dominio público sin excepción, pero indemnizando entonces a los propietarios afectados. Lo que resulta arbitrario es colocar a los propietarios entre la espada y la pared, obligándoles a transferir gratuitamente la titularidad de su derecho al Estado o privándoles de protección administrativa. En este último caso se infringe también el principio de objetividad de la Administración establecido en el art. 103.1 de la Constitución.
• Por otra parte, el párrafo 3.º de tales Disposiciones transitorias segunda y tercera sí comporta una verdadera expropiación sin indemnización, pues incluso si se opta por preservar el derecho de propiedad, el incremento de los caudales totales utilizados así como la modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento requiere la oportuna concesión que ampare la totalidad de la concesión. En nuestro ordenamiento jurídico tiene la consideración legal de expropiación forzosa no sólo la privación total del derecho de propiedad, sino cualquier acción del poder público que, de alguna manera, limite un derecho o interés patrimonial ya adquirido por un particular. En el presente caso hay expropiación, fundamentalmente, porque se establece una limitación permanente de la facultad de aprovechamiento de recursos hidráulicos ya apropiados por los particulares, ya que éstos no podrán aumentar ni mantener el caudal de agua propia del mismo, salvo por concesión administrativa discrecional. Hay una transferencia coactiva a la Administración de la titularidad de todo o parte de los volúmenes de agua que produzcan los aprovechamientos hidráulicos propiedad de los particulares, presumiblemente para la satisfacción de intereses generales, lo que a todas luces constituye una expropiación que hay que indemnizar con arreglo al art. 33.3 de la Constitución. Además, la concesión que puede otorgarse en tales supuestos lo es para amparar «la totalidad de la explotación», no ya sólo el incremento del caudal, por lo que afecta incluso a la utilización del agua que el propietario disfrutaba libremente hasta ahora. Se transforma así el derecho de propiedad en una especie de usufructo temporal y condicionado. También se expropian las facultades de libre disposición del propietario, pues toda modificación de las condiciones y régimen de aprovechamiento de las aguas requiere concesión. El hecho de que esta expropiación parcial de los derechos de propiedad sobre las aguas privadas venga ordenada directamente por una Ley y afecte, con carácter general, a todas aquellas personas que sean titulares de tales derechos no significa que pueda eludirse la prohibición del art. 33.3 de la Constitución. Aunque ordenado por una Ley, no deja de suponer una privación singular de derechos patrimoniales, pues el sacrificio patrimonial que entraña no afecta a toda la colectividad con carácter general sino que a aquellas personas, cualquiera que sea su número, titulares de bienes, derechos o intereses cuya transferencia coactiva se dispone en favor del beneficiario que personifica el interés general que justifica la expropiación. No se trata aquí, por tanto, de una limitación general del dominio, pues estas limitaciones no implican un sacrificio patrimonial de unos en beneficio de otros. En las Disposiciones impugnadas no se impone ninguna limitación de carácter general al derecho de propiedad sobre aguas privadas, no se dice que los titulares de tales derechos deberán destinar obligatoriamente el agua a tal o cual uso, por razones de conveniencia económica general, o que deberán observar tal o cual prohibición o restricción. Por el contrario, se ordena la transferencia coactiva en favor de la Administración de una parte, ciertamente importante, de las facultades de aprovechamiento y libre disposición inherentes al dominio. No se establece la necesidad de una simple autorización administrativa, de otorgamiento reglado, para la realización de determinados actos por los propietarios de aguas privadas, sino que se confiere a la Administración la potestad de otorgar concesiones discrecionales sobre tales titularidades parciales, prueba evidente de que las mismas se han expropiado.
• Aparte de todo lo anterior y como consecuencia de ello, las Disposiciones transitorias impugnadas transgreden claramente el principio de buena fe, aplicable al orden constitucional (STC 27/81, de 20 de julio). Este principio no postula otra cosa que una adecuación entre medios y fines, determinando que la Administración Pública debe elegir los medios restrictivos de la libertad y no omitir ninguna de las actividades que le sean exigibles. Se infringe la confianza que incorpora la buena fe cuando la Administración Pública niega su protección solamente a un tipo de propietarios o titulares del derecho. En este sentido se pronuncia el art. 9.3 de la Constitución cuando garantiza la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de los poderes públicos. En definitiva, las Disposiciones transitorias impugnadas crean una discriminación prohibida por el art. 14 de la Constitución, al proteger tan sólo a los titulares de algunos derechos sobre las aguas y no a todos ellos, sin que la desigualdad creada tienda a promover la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, sino solamente a ampliar el círculo de la potestad directa de la Administración, intentando conseguir un estado de indefensión que obligue a los particulares a declarar su voluntad de abandonar sus propiedades y derechos sobre las aguas.
• La Disposición adicional tercera es inconstitucional por cuanto extiende al territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias la aplicación de los artículos de la nueva Ley de Aguas que definen el dominio público hidráulico estatal y aquéllos que impongan una modificación de las disposiciones contenidas en el Código Civil. Se infringe con ello el principio de legalidad y seguridad jurídica, al hacer extensible el art. 2 de la propia Ley de Aguas a Canarias, donde no existen, por definición, aguas continentales. Se infringe también el art. 81 de la Constitución, en relación con el art. 150.2 de la misma, pues se vulnera por medio de una ley ordinaria la Ley Orgánica 11/82, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias, que transfiere a esta Comunidad las competencias a que se refiere el art. 34 A).2 de su Estatuto de Autonomía.

En consecuencia, se solicita de este Tribunal que declare la inconstitucionalidad de toda la Ley impugnada o, subsidiariamente, de sus arts. 1.1, 1.2, 2, 12, 51.4, 1.3, 15, 17, 18 a) y b), 38, 39, 41, 42, 48, 86, 90, 53, 57, 51, 6, 45, 87, 89, 91 a 100, 103, Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera, Disposición adicional tercera, concordantes y demás a que se hace mención en el escrito del recurso.

3.

Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el día 7 de noviembre de 1985, el Jefe de la Asesoría Jurídica de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en nombre del Consejo de Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad, que quedó registrado con el núm. 977/85, contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. Los fundamentos jurídicos de este recurso son los siguientes:

a)

Se resalta ante todo que en las islas Baleares es un hecho geográficamente incontrovertible que sus aguas discurren por una única Comunidad Autónoma, por lo que el Estado no se reserva allí ninguna competencia exclusiva sobre la materia, de acuerdo con el art. 149.1.22.ª de la Constitución. También se señala que los alumbramientos de aguas subterráneas renovables, fundamentalmente realizados a iniciativa privada, constituyen más del 90 por 100 de las disponibilidades de agua en las islas Baleares, por lo que cobran especial importancia para las mismas las restricciones y limitaciones a la titularidad dominical privada de aguas que la Ley impugnada impone.

b)

El art. 10.6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares atribuye a la misma la competencia exclusiva sobre el «régimen de aguas y aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos», además de sobre las «aguas minerales y termales». El Estatuto cuidó de utilizar la terminología más amplia y omnicomprensiva y por ello se refiere al «régimen de aguas y aprovechamientos...», con lo que engloba no sólo el supuesto del art. 148.1.10.ª de la Constitución, sino también lo contemplado en el art. 149.1.22.ª de la misma. A estos efectos, debe rechazarse la tesis según la cual las Comunidades Autónomas de segundo grado o de autonomía plena diferida sólo pueden asumir inicialmente competencias dentro del grupo de las materias enunciadas en el art. 148.1 de la Constitución. Por el contrario, también pueden asumir inicialmente competencias en el marco de lo dispuesto en el art. 149.1, a los solos efectos de negar la reserva de competencia en favor del Estado. No se trata entonces de competencias vacantes, sino de competencias negadas al Estado que éste no puede seguir ejerciendo aunque no se hayan modificado los Estatutos de Autonomía según lo previsto en el art. 148.2 de la Constitución. Esta conclusión se desprende de lo que establecen los arts. 147.2 d) y 149.3 de la Constitución, que permiten a las Comunidades Autónomas asumir competencias «dentro del marco establecido en la Constitución», es decir, en atención al art. 148.1 y también a las competencias negadas al Estado en el art. 149.1, y no queda desvirtuada por lo dispuesto en el art. 148.2, pues éste permite asumir a las Comunidades Autónomas competencias vacantes, pero no las que inicialmente atribuidas a los Estatutos de Autonomía hayan sido negadas al Estado. Tampoco obsta a ello lo dispuesto en el art. 16.2 del Estatuto de Autonomía para las islas Baleares, siempre que se dé al mismo la interpretación expuesta. Afirmada así la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sobre todas las materias comprendidas en el régimen de aguas y aprovechamientos hidráulicos, es indudable que corresponde a aquélla, de acuerdo con el art. 45 de su Estatuto, la potestad legislativa, en los términos previstos en el mismo, y la función ejecutiva, incluida la potestad reglamentaria y de inspección. Todo ello se vulnera abiertamente por la Ley 29/85, de 2 de agosto, al no contener una Disposición que deje a salvo la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, que resulta así gravemente discriminada en comparación con lo previsto en la disposición adicional tercera de dicha Ley respecto de Canarias. Ello no significa que el Estado no deba garantizar un tratamiento unitario, que no uniforme, en la materia, lo que puede y debe lograr estableciendo las bases de las concesiones (art. 149.1.1 8.ª de la Constitución) del medio ambiente, de la planificación energética y de la planificación económica general (art. 149.1.13.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución) y definiendo y estableciendo los criterios observados en orden a la apreciación de las circunstancias determinantes de la demanialidad (arts. 128, 132 y 149.1.8.ª de la Constitución), pero que es tema distinto al de una «general demanialización» a la que se suma una exclusiva asunción de titularidad por parte del Estado. De manera subsidiaria a la interpretación señalada, debe concluirse que, en virtud del art. 148.2 de la Constitución y 16.2 de su Estatuto, la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares asume, por el mero transcurso del plazo de cinco días previsto en aquel precepto constitucional y sin necesidad de reformar el Estatuto de Autonomía, todas las competencias a que éste se refiere y que estén incluidas en el ámbito del art. 149 de la Constitución, como las contempladas en el artículo 10.6 de aquél en materia de aguas y en su art. 10.22 sobre conservación, modificación y desarrollo del Derecho civil especial de Baleares. Estas serían así titularidades latentes y no meras expectativas de derecho, que no pueden ser desconocidas por el Estado. Por tanto, la Ley de Aguas debe ser tachada globalmente de inconstitucional en tanto en cuanto vulnera la competencia exclusiva de las islas Baleares, bien sea como titularidad actual, bien sea, subsidiariamente, como titularidad sometida a plazo.

c)

La demanialización generalizada de todas las aguas y, en especial, de las subterráneas renovables constituye un grado de intervención máxima que no viene exigida por el interés general, ni siquiera desde la consideración de la totalidad de las aguas como recurso unitario, lo que sitúa aquella decisión en contradicción con el artículo 9.3 de la Constitución. Pero además, dicha demanialización se realiza mediante la asunción exclusiva al Estado de titularidad sobre el dominio público hidráulico, lo que supone desconocer la competencia de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sobre la totalidad de sus aguas, que tengan el carácter de públicas, ya que el concepto de aguas que discurren o no por el territorio de más de una Comunidad Autónoma no se utiliza en la Constitución y los Estatutos únicamente como criterio delimitador de competencias normativas o de gestión, sino también para el deslinde de las respectivas titularidades. La posibilidad de titularidad autonómica viene, por lo demás, confirmada por el art. 128 de la Constitución, que permite reservar recursos esenciales al «sector público» y no sólo al Estado y por el art. 132 que remite la regulación del dominio público a la Ley, pero no sólo a la ley estatal. Como consecuencia de la indebida atribución exclusiva de titularidad estatal sobre el dominio público hidráulico son inconstitucionales el art. 6.2.º, a) y b) y 3.º, el art. 46, 1º y 2.º y los arts. 86, 87, 88, 104, 105, y 109.2 de la Ley de Aguas.

d)

Los arts. 1.3 y conexos de la Ley de Aguas atribuyen al Estado, en todo caso, la competencia sobre la planificación hidrológica, a la que deberá someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico. Pero si esta competencia encuentra justificación en los arts. 131 y 149.1.1 3.ª de la Constitución, que posibilitan la formulación de un Plan Hidrológico Nacional (arts. 40.1, 130.1 y 138.1 del propio texto legal), no por ello permiten el agotamiento en exclusiva de la materia con desplazamiento de las competencias autonómicas concurrentes. Por eso son inconstitucionales los siguientes preceptos de la Ley de Aguas:

• Los arts. 18.1 b), 38.5 y 39.1, en cuanto atribuyen al Gobierno la aprobación de los planes de cuenca, incluso en los supuestos de cuencas exclusivamente autonómicas.
• Los arts. 38.2, in fine, y 38.6, que atribuyen al Estado la regulación reglamentaria, incluyendo la delimitación territorial, para la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de cuenca, aunque está sea intracomunitaria.
• La regulación por Decreto y no por Ley de la composición del Consejo Nacional del Agua, que se establece con carácter únicamente consultivo, todo ello en infracción del art. 131 de la Constitución.
• El Plan Hidrológico Nacional no se elabora con fundamento en las previsiones suministradas por las Comunidades Autónomas [arts. 18.1 a) y 42.2 de la Ley de Aguas], infringiendo lo que dispone el art. 131.2 de la Constitución.

Todos estos artículos vulneran también el art. 11.13 del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares, que atribuyen a esta Comunidad Autónoma las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en la materia de «ordenación y planificación de la actividad económica de las islas Baleares», sometiéndola a un principio de jerarquía incompatible con su autonomía política.

e)

El art. 16 de la Ley 29/85 es inconstitucional porque, en su inciso inicial, utiliza el término «ejerza» competencias referido a las Comunidades Autónomas, en vez del criterio de la asunción de las competencias por las Comunidades Autónomas como base del deslinde entre éstas y las del Estado. Pero, además, vulnera el principio básico de autoorganización que se deriva de los arts. 148.1.1.ª de la Constitución y 10.1 del Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares, en cuanto que crea un Delegado del Gobierno en la Administración Hidráulica autonómica. Se infringen con ello también los arts. 131.2 y 154 de la Constitución en cuanto a las formas de coordinación entre Administración estatal y autonómica.

f)

Los arts. 41.2, 48.3, 88 y 89 d) de la Ley impugnada, inciden, vulnerándolas, en las competencias sobre medio ambiente que corresponden a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en virtud de los arts. 148.1.9.ª y 149.1.23.ª de la Constitución y 11.5 de su Estatuto de Autonomía. Los arts. 41.3 y 88.1 vulneran también las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, establecidas en el art. 10.3 de dicho Estatuto, conforme al art. 148.1.3.ª de la Constitución. Los arts. 92 a 100 de la Ley de Aguas vulneran las competencias autonómicas sobre «actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas y, en especial, vertederos industriales y contaminantes de la atmósfera, así como de las aguas interiores y litorales» que le corresponden en virtud del art. 12.3 de su Estatuto de Autonomía.

g)

Los arts. 1.2, 2 a) y d), conexos a los arts. 12, 52.2 y Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la Ley recurrida, en cuanto integran en el dominio público estatal las aguas y terrenos acuíferos subterráneos, tienen un alcance expropiatorio, aparte la arbitrariedad que supone la alternativa que ofrecen las Disposiciones transitorias segunda y tercera, que infringen frontalmente el art. 33.3 de la Constitución, al no establecer indemnización alguna a favor de los propietarios.

h)

Concluye señalando la representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares que no es obstáculo a la interposición de su recurso el hecho de que dicho Consejo de Gobierno y el Parlamento de la Comunidad Autónoma hayan solicitado del Parlamento de la Nación la aprobación de una Ley orgánica de transferencia en materia de aguas, a través del procedimiento establecido en los arts. 87.2 y 150.2 de la Constitución, ya que las competencias son indisponibles de sus titulares.

En consecuencia, se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley 29/85, de 2 de agosto, y, en particular, la de sus arts. 1.2, 1.3, 2, 6.2 a) y b) y 3, 12, 15 a), 16, 17, 18 a) y b) 38.2, inciso final, 5 y 6, 39.1, 41.2 y 3, 42.2 y 3, 46.1 y 2, 48.3, 514, 52.2, 86, 87 y 88 d), 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 102, 104, los, 109.2 y Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera.

4.

Con fecha 8 de noviembre de 1985 y con el núm. 987/85 quedó registrado un escrito mediante el que los Letrados don José Ignacio López Cárcamo y don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del Gobierno Vasco, interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, fundando su pretensión en las siguientes alegaciones:

a)

Del procedimiento de elaboración del art. 149.1.22.ª de la Constitución se deduce que el criterio territorial, es decir, según las aguas discurran o no fuera del territorio de una Comunidad Autónoma, es en si determinante de la distribución de competencias en materia de aguas continentales, y que la posibilidad de aplicar el criterio territorial de una forma separada y válida sólo para los aprovechamientos hidráulicos, y no para los «recursos», no es en absoluto aceptable. El concepto de aprovechamiento postula la existencia misma del recurso y así deriva también de la Ley de Aguas de 1879, aparte de que la expresión «recursos hidráulicos» no es empleada ni en el lenguaje vulgar ni en el Derecho vigente, salvo la mención que contiene el propio art. 149.1.22.ª citado, ni por la doctrina especializada, recursos y aprovechamientos hidráulicos son dos conceptos íntima e indestructiblemente conexos, siendo el aprovechamiento de las aguas el punto central de la ordenación de las mismas. Por ello carece de todo significado que el art. 149.1.22.ª de la Constitución se refiera tanto a los recursos como a los aprovechamientos, mientras que los Estatutos de Autonomía y, entre ellos, el del País Vasco en su art. 10.11, aludan sólo a los aprovechamientos. Este precepto estatutario no es más que una réplica simétrica de la competencia que aquel precepto constitucional reserva en exclusiva al Estado. Es decir, que, conforme a uno y otro, la interpretación procedente es la de que en las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma toda competencia es del Estado, mientras que en las aguas que discurran íntegramente dentro del País Vasco toda la competencia es de la Comunidad Autónoma.

b)

Las expresiones «discurran por más de una Comunidad» del art. 149.1.22.ª de la Constitución y «discurran íntegramente dentro del País Vasco» del art. 10.11 del Estatuto de Autonomía son susceptibles de varias interpretaciones, según se adopte el criterio de la cuenca fluvial, el del curso fluvial concreto y el del caudal de aguas que aporta una Comunidad Autónoma a un curso fluvial concreto. El criterio de la cuenca hidrográfica no es válido, de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de Autonomía, pues ello significaría un desapoderamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas, ya que existen escasísimas Cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro del territorio de las distintas Comunidades. Además, la configuración hidrográfica de España en 1978 era la misma que en la actualidad, por lo que en ningún momento pudo estar en la mente del legislador el criterio de la cuenca hidrográfica a la hora de aprobar la Constitución y los Estatutos de Autonomía. El criterio más respetuoso con el bloque de la constitucionalidad es el del curso fluvial concreto, entendiendo por tal una corriente de agua continua y más o menos caudalosa que va a desembocar en otra, en un lago o en el mar. No puede defenderse, en cambio, como criterio general interpretativo el del caudal de aguas que aporte una Comunidad Autónoma a un curso fluvial concreto, porque ello supondría un desapoderamiento total del Estado en la materia, porque en un curso fluvial que discurriese por más de una Comunidad Autónoma el único aporte que discurriría por más de una de ellas sería el de aquellas donde naciese el curso fluvial, lo que carece de justificación, y porque los intereses propios de una Comunidad Autónoma, a los que se vincula su autonomía (artículo 137 de la Constitución) se verían vulnerados si fuese factible que las distintas Comunidades Autónomas por las que discurriese un mismo curso fluvial proyectasen su competencia sobre el mismo, ya que no es indiferente para cada Comunidad Autónoma el uso que se haga por otra de las aguas que posteriormente hayan de discurrir por su territorio. No obstante, estas consideraciones pueden matizarse respecto del aporte hídrico de la Comunidad Autónoma donde muera dicho curso fluvial, pues la utilización que dicha Comunidad Autónoma haga de tal caudal afecta únicamente a sus propios intereses. En definitiva, se puede sentar como criterio interpretativo de las expresiones establecidas en el art. 149.1.22.ª de la Constitución y 10.11 del Estatuto del País Vasco el del curso fluvial, matizado con el del caudal que se aporte a un curso fluvial, siempre que éste muera dentro del territorio de una Comunidad Autónoma. Por lo demás, ello no implicaría un desconocimiento del mandato constitucional de solidaridad, ya que el Estado puede incidir sobre la normativa autonómica mediante las leyes de armonización, ex art. 150.3 de la Constitución.

c)

Lo dicho con anterioridad se refiere sólo a las aguas superficiales, pues el artículo 10.11 del Estatuto de Autonomía del País Vasco no condiciona la distribución de competencias sobre las aguas subterráneas al criterio de la territorialidad indicado. Este criterio sólo juega respecto de las aguas subterráneas como límite general al ejercicio de la competencia autonómica ex art. 20.6 del Estatuto.

d)

En cuanto a las obras hidráulicas, debe seguirse el criterio de la especialidad es decir, el de los aprovechamientos hidráulicos y no el genérico e inconcreto del interés de la obra pública. Por tanto, hay que entender que las obras hidráulicas afectarán a más de una Comunidad Autónoma cuando se realicen en relación con aguas que discurran por más de un territorio autonómico.

e)

El carácter exclusivo de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de aguas, cuando discurran íntegramente por su territorio se ve matizado por el fenómeno de la «concurrencia imperfecta de títulos», que ocasiona que una materia tenga dimensiones calificables dentro de varios conceptos y, por tanto, dentro de varios títulos competenciales. Este fenómeno de concurrencia aboca a la determinación de cuál sea el título que prevalece, tarea que el Tribunal Constitucional ha acometido en varias ocasiones a través de criterios diversos («contenido inherente», «carácter especifico», etc.), pero que en todo caso obliga a descender al caso concreto, como se deduce de la propia jurisprudencia constitucional. El criterio más adecuado, como revela la STC 125/84, es, prescindiendo de otros de aparente validez general, el más práctico y con mayor virtualidad para la solución de casos concretos, a saber, el grado de incidencia que una regulación o medida determinada sobre una materia tiene en otra o, si se quiere, la amplitud de las dimensiones de una materia clasificables en otra. Desde este punto de vista habrá que analizar la influencia de los títulos competenciales que puedan incidir teóricamente en la materia de aguas, teniendo en cuenta que el título principal del que hay que partir es el contenido en el art. 10.11 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en consecuencia con el art. 149.1.22.ª de la Constitución.

Uno de estos supuestos de concurrencia se produce con la competencia del Estado sobre las bases del régimen energético (art. 140.1.25.ª de la Constitución) a que se remite el art. 10.11 del Estatuto Vasco. Pero esta remisión no significa una compartición funcional establecida abstracta y apriorísticamente en materia de aguas, por lo que el Estado no puede ampararse en dicho título competencial para imponer una legislación básica sobre aguas, limitando el ejercicio de la competencia autonómica. Ello no obsta para que ciertas disposiciones de la Ley de Aguas puedan tener carácter básico, por su condición de principios informadores garantizadores de un común denominador normativo del régimen energético y por su alto grado de incidencia en la materia de aguas. Pero tales disposiciones habrán de determinarse casuísticamente como base del régimen energético, en la medida de la incidencia de este título competencial, y no como bases del régimen de las aguas.

Otro supuesto de concurrencia se produce con la competencia exclusiva del País Vasco en materia de ordenación del territorio y urbanismo. A este respecto, sí es claro que un planeamiento de las aguas continentales ha de materializarse, por ejemplo, en un inventario de los recursos hidráulicos, directrices sobre la recarga de acuíferos, etc., en ningún caso podrá definir, por ejemplo, los perímetros de protección, las medidas de recuperación y conservación del entorno afectado, etc., porque ello supondría una actuación sectorial unilateral sobre un territorio que, como característica fundamental, tiene la de ser único y escaso y cuya óptima utilización no puede ser decidida de forma unívoca por la Administración de las aguas, ya que produciría la descoordinación y dispersión administrativa de las actuaciones sobre el territorio. Por el contrario, habrá de ser la autoridad con competencias en ordenación del territorio, que es el Gobierno Vasco en esta Comunidad Autónoma, la que desde una visión integral de la materia acomode los diversos requerimientos sectoriales sobre el territorio, en su caso, con una participación activa de todas las Administraciones afectadas. En definitiva, los planes hidrológicos deberán entrar a formar parte de la ordenación territorial y urbanística, debiendo quedar sujetos a lo que el planeamiento propio en esta materia indique, y recurriendo, cuando sea preciso, a tramitar las acomodaciones y modificaciones que ese mismo planeamiento urbanístico precise por el procedimiento que a tal efecto prevé la legislación urbanística.

En cuanto al dominio público de las aguas continentales, éste no viene establecido por la Constitución (art. 132), sino que depende de que una ley lo disponga. Pero la competencia para aprobar dicha ley viene determinada por el criterio territorial de que las aguas continentales discurran íntegramente o no por el País Vasco.

Por lo que se refiere a la organización administrativa del agua, rige el mismo criterio territorial de distribución de competencias, de manera que el legislador estatal podrá regular la organización administrativa de las aguas a las que extiende su competencia, mientras que a la Comunidad Autónoma del País Vasco corresponde establecer en exclusiva su organización en relación con las aguas que discurran íntegramente dentro del País Vasco.

f)

De acuerdo con las anteriores consideraciones generales, se formulan las siguientes impugnaciones al articulado de la Ley 29/85, de Aguas:

• El art. 1.2 y 3, que constituye la base del resto del articulado, es inconstitucional en cuanto que considera las aguas continentales superficiales y las subterráneas renovables como un recurso unitario y de dominio público estatal y atribuye la planificación hidrológica, en todo caso, al Estado. Se desconoce con ello el criterio territorial de distribución de competencias y la titularidad del derecho de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre las aguas que discurran íntegramente dentro de su territorio, lo que no queda contradicho por lo dispuesto en el art. 132 de la Constitución. En cuanto a la planificación hidrológica sólo puede realizarla el Estado sobre las aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma, pero no «en todo caso», sin que esto último se justifique tampoco en aplicación de los arts. 149.1.13 y 149.1.25 de la Constitución.
• También son inconstitucionales los arts. 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10 y 12 en cuanto que definen el dominio público hidráulico del Estado, desconociendo que dicha regulación corresponde al Parlamento Vasco respecto de las aguas que discurren íntegramente dentro del País Vasco.
• Los arts. 13, 14 y 15 a), c) y d), son inconstitucionales porque interpretan el concepto «aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma» en el sentido de «cuencas hidrográficas que exceden del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma», operación interpretativa que, además de vulnerar lo dispuesto en el artículo 149.1.22 de la Constitución y 10.11 del Estatuto Vasco, son ejemplo de ley meramente interpretativa de la Constitución y, como tal, prohibida según la doctrina establecida en la STC 76/83, de 5 de agosto.
• El art. 16 es inconstitucional porque, aunque se admitiera que el criterio de cuenca es conforme a la Constitución, respecto de las cuencas comprendidas íntegramente dentro del territorio autonómico la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco es exclusiva. Respecto de la letra c), lo allí dispuesto supone una tutela inconstitucional del ejercicio de las competencias hidráulicas comunitarias sobre sus aguas constitucionales, incompatible con lo dispuesto en los arts. 153 y 154 de la Constitución.
• Los arts. 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37 son inconstitucionales por conexión, pues parten del concepto de cuenca como delimitador de competencias.
• El art. 18.1 b) es inconstitucional porque el Estado no puede imponer a la Comunidad Autónoma del País Vasco un órgano consultivo en materias que pertenezcan a su ámbito de autonomía.
• El art. 18.1 e) resulta inconstitucional por la misma razón.
• Los arts. 38, 39, 40, 43 y 44, relativos a la planificación hidrológica, son inconstitucionales en la medida en que afectan también a las aguas que discurran íntegramente por el territorio del País Vasco, invadiendo la competencia exclusiva autonómica. El art. 44, específicamente, es inconstitucional por referirse a obras hidráulicas de interés general con independencia de que afecten o no a aguas de titularidad autonómica. Los arts. 38.4 y 40 a), f), g), h), j) y l), no respetan las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio.
• Los arts. 45, 46, 47, 48, 1 y 2, 49, 50.2, 51, 52, 53, 54, 55 y 56 regulan la utilización del dominio público hidráulico sin atenerse al limite constituido por la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre las aguas que discurran íntegramente dentro de su territorio, que en ningún caso pueden considerarse dominio público estatal.
• Dentro del Capitulo Tercero del Título IV de la Ley de Aguas, relativo a las autorizaciones y concesiones, sólo podrían considerarse de competencia estatal aquéllas que puedan entenderse como básicas, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 a de la Constitución. Por no tener tal carácter básico son inconstitucionales los arts. 63 c) y último párrafo, 64.2, 69.1, 65, 66, 67 y 68.
• Los arts. 57.1, 2, 3, 5 y 6; 58.1, 2, 3 y 4; 59.2, 3 y 4; 60, 61 y 70 son inconstitucionales porque regulan la materia de aguas, siendo remota su incidencia en la materia de concesiones.
• El art. 57.4, exceptuando lo referente a la motivación de la resolución, a su otorgamiento en función del interés público y a su revisión en cuanto a los supuestos a) y b) del art. 63, que son aspectos básicos del régimen de concesiones, es inconstitucional por pertenecer al concepto material de aguas o no tener aquel carácter básico, como ocurre en lo referente al carácter temporal y determinación del limite máximo del plazo.
• En cuanto al art. 71.1 y 3, es inconstitucional la habilitación reglamentaria al ejecutivo central que se contiene en el apartado 1, por no tener carácter básico, y la que se contempla en el apartado 3, con independencia de que la existencia de un procedimiento simplificado para los supuestos a que se refiere pueda tener carácter básico.
• El art. 72.1, 2 y 3, es inconstitucional tan sólo en lo que se refiere a los organismos de cuenca y, aunque puede ser básico que exista un Registro de Aguas, al amparo del art. 149.1.18 de la Constitución, no lo es la fijación reglamentaria de su organización y funcionamiento.
• Los arts. 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82 y 83 son inconstitucionales por no distinguir el que las aguas discurran o no integramente dentro del País Vasco, aparte de que la manera en que los ciudadanos participan en la Administración de las aguas del País Vasco es una competencia de autoorganización, exclusiva de la Comunidad Autónoma.
• Las regulaciones de los arts. 85, 87 y 91 entran dentro del concepto material de aguas y no del de medio ambiente por no incidir suficientemente en esta última materia. En tal sentido no respetan las potestades autonómicas sobre las aguas de su competencia.
• El art. 93.1 contiene una habilitación reglamentaria al Gobierno Central, que no es competencia del mismo, aunque pueda considerarse básico el contenido mínimo que el reglamento debe tener.
• La mención que en el art. 93.2 se hace al canon de vertido definido en el art. 105 es inconstitucional por conexión con este último.
• Los arts. 93.2 y 97 no son básicos en materia de medio ambiente, como se deduce del término «podrán» incluido en ambos, que no se compadece con la naturaleza de las bases.
• Los arts. 95, párrafo segundo, y 96 contemplan una función ejecutiva que no puede englobarse en las bases del medio ambiente.
• Los arts. 99, 100 y 101 tampoco son básicos en materia de medio ambiente, por no tener carácter necesario, como se deduce del término «podrán».
• El art. 103.1, 3, 4, 5 y 6 contempla una materia especifica de aguas.
• Los arts. 104, 105 y 107.1, este último por conexión, no respetan las competencias autonómicas sobre sus aguas, que comportan también la determinación del régimen financiero de gestión de las mismas.
• Por la misma razón son inconstitucionales los arts. 108, 109, 110 y 111 que se refieren a las infracciones y sanciones. El último de ellos no queda amparado por la competencia estatal sobre el procedimiento administrativo común (art. 149.1.18.ª de la Constitución), pues, cualquiera que sea la consideración que merezcan las regulaciones contenidas en los arts. 104 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, una cosa es la regulación de los medios de ejecución forzosa y otra la autorización concreta de la multa coercitiva, su forma y su cuantía, aspectos estos propios de la legislación sectorial, que siguen el esquema de distribución de competencias en cada materia.

Por todo ello, se solicita que se declaren inconstitucionales y nulos los arts. 1.2 y 3, 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14, 15 a), c) y d); 16, 18.1 b) y e), 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 48.1 y 2, 49, 50.2, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57.1, 2, 3 y 4, excepto «será motivada y adoptada en función del interés público». 5 y 6, 58, 59.2, 3 y 4, 60, 61, 63 c) y párrafo último, 64.2, 65, 66, 67, 68, 69.1, 70, 71.1 y 3, 72.1, 2 y 3, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 85, 87, 91, 93.1, párrafo primero, y 2;95, párrafo 2; 96, 97, 99, 100, 101, 103.1, 3, 4, 5 y 6; 104, 105, 107.1, 108, 109, 110 y 111.

5.

El mismo día 8 de noviembre de 1985 formuló recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 29/85 el Letrado don José Ramón Ruiz Martínez, en nombre del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, recurso que fue registrado con el núm. 988/85, y que se fundamenta en las siguientes alegaciones:

a)

La Ley impugnada infringe el art. 81.1 y 2, en relación con los arts. 137, 147 y 148, todos ellos de la Constitución, porque, tratándose de una ley ordinaria, regula las competencias exclusivas que el Estatuto de Autonomía de Cantabria (art. 22.8) atribuye a esta Comunidad Autónoma sobre «los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la Comunidad Autónoma, cuando las aguas discurran integramente por Cantabria ...». La Ley de Aguas modifica una ley orgánica como es el Estatuto de Autonomía de Cantabria, pues no es competencia del Estado establecer las bases sobre el régimen jurídico de la administración del dominio hidráulico en cuencas hidrográficas que discurran integramente por el territorio de la Comunidad Autónoma. En especial, la infracción deriva del art. 16 de la Ley recurrida que impone un Delegado del Gobierno en la administración hidráulica autonómica, vaciando en parte las competencias del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma.

b)

La Ley infringe también los arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución, pues en los dos primeros párrafos de sus Disposiciones transitorias segunda y tercera incurre en una manifiesta arbitrariedad que no admite paliativos, pues no se puede privar de protección administrativa a quienes, sin incumplir una obligación previamente establecida, sencillamente se nieguen a perder su derecho de propiedad.

c)

Infringe al art. 33.1 y 3 de la Constitución porque convierte, sin más, la propiedad privada en concesión y excluye cualquier obligación compensatoria por parte de la Administración. Así sucede, en virtud de la opción alternativa que establece el párrafo segundo del núm. 1 de las Disposiciones transitorias segunda y tercera, y en virtud de la necesaria conversión de la propiedad privada en concesión, por el mero hecho de producirse un incremento de los caudales totales utilizados, que regula el núm. 3 de dichas Disposiciones transitorias.

d)

La Ley de Aguas infringe el art. 132.1 y 2 de la Constitución, puesto que en su art. 1 califica las aguas continentales de dominio público estatal, cuando debería hacer referencia al dominio público sin más, ya que las aguas continentales de la Diputación Regional de Cantabria integran el dominio público de esta Comunidad Autónoma, de acuerdo con el art. 45.1 b) de su Estatuto de Autonomía en conexión con el art. 77.1 de la Ley 3/84, de 26 de abril, sobre régimen jurídico del Gobierno y de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria.

e)

La Ley impugnada vulnera los arts. 147, 148 y 149 de la Constitución, pues incide en el sistema de delimitación de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cantabria, haciendo inoperante el art. 148.1.10.ª del Texto constitucional y los arts. 22.8 y 25.1 a) y b) del Estatuto de Cantabria. Según este último precepto, la Diputación Regional de Cantabria también ejercerá competencias en materia de aguas subterráneas [apartado a)] y de ordenación y concesión de aprovechamientos hidráulicos en aquellos cursos fluviales que discurran únicamente por Cantabria, así como la policía de los mismos, si bien estas competencias se asumirán de acuerdo con los arts. 147.3 y 148.2 de la Constitución o según lo previsto en el art. 150.1 y 2 de la misma. Pero estas últimas competencias, en cuanto referidas a aguas que discurran dentro de la Comunidad de Cantabria no se las ha reservado al Estado en el art. 1.49. 1.22.ª de la Constitución, ni tampoco en virtud de la cláusula residual del art. 149.3, desde el momento en que se encuentran recogidas en el Estatuto de Autonomía y, aunque no son competencias ya asumidas, constituyen una firme expectativa de derecho que no se puede coartar.

f)

Sobre el articulado de la Ley se expresan las siguientes alegaciones:

• Por las razones expuestas es inconstitucional el art. 1.1 de la Ley 29/85 donde de declara que la Ley pretende regular todo el ámbito del llamado dominio público hidráulico y todos los usos de las aguas sin tener en cuenta en absoluto la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cantabria, es decir, que aquél sólo tiene competencias sobre las aguas que discurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma y que no ejerce la totalidad de poder público.
• Son inconstitucionales los arts. 1.2, 2, 12 y 51.4 de la Ley impugnada porque en ellos se atribuye al Estado en exclusiva la titularidad sobre el dominio hídrico de las aguas superficiales o subterráneas, incluyendo las aguas de competencia comunitaria. La titularidad de estas últimas, cuando son demaniales, es parte material integrante del propio título de competencias, pues los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma cuando las aguas discurren por cuenca integramente autonómica suponen no sólo los poderes expresos de aquélla, sino también poderes implícitos o inherentes, como reconoce la STC 71/83. La potestad autonómica sobre las aguas implica así una potestad de reserva demanial, potestad esta no atribuida exclusivamente al Estado por el art. 128 de la Constitución y, por consiguiente, esta declaración de titularidad debe operar en favor de la Comunidad Autónoma cuando resulte ser titular del demanio hídrico concedido.
• Los arts. 1.3, 15 a), 17, 18 a) y b), 38.2, inciso final, y núms. 5 y 6; 39.1 y 43. 2 y 3, que atribuyen al Estado en exclusiva la planificación hidrológica, son inconstitucionales. En primer lugar, esta planificación que es un supuesto concreto de los arts. 131 y 149.1.13.ª de la Constitución, no se ajusta, como requiere la STC 76/83, al esquema coordinador y participativo del art. 131.2 de la misma, que obliga a que las previsiones sobre las que se elabora la planificación sean suministradas por las Comunidades Autónomas y a constituir en virtud de ley y no de decreto, como prevé la Ley impugnada, un Consejo como órgano coordinador, sin perjuicio de que se le asignen funciones de carácter consultivo. También es inconstitucional la previsión de que toda actuación sobre el dominio público hidráulico deberá someterse a la planificación hidrológica, por suponer un condicionamiento del ejercicio de las competencias autonómicas en la materia no conforme al art. 131 de la Constitución y a los Estatutos de Autonomía en relación con las cuencas exclusivamente autonómicas. Por último el alcance de la planificación hidrológica estatal, tal y como viene regulado en la Ley de Aguas, es prácticamente ilimitado y afecta, con carácter vinculante, a otros ámbitos sobre los que las Comunidades Autónomas ostentan competencias, invadiendo las mismas, tales como las de dictar normas adicionales de protección medioambiental o la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
• El art. 16 se refiere a la Comunidad Autónoma que «ejerza» competencias en materia de aguas y no que «haya asumido» las mismas, diferencia que no es sólo semántica sino que alude a una potestad meramente ejecutiva y reglamentaria en vez de a una competencia plena o exclusiva. Por ello la expresión «ejerza» es inconstitucional al convertir la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre sus aguas en una competencia compartida. Este artículo es también inconstitucional por cuanto crea la figura de un Delegado del Gobierno en la administración hídrica autonómica, infringiendo tanto el art. 154 de la Constitución que atribuye a un único Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma la función de dirigir la Administración del Estado en el territorio de aquélla y coordinarla con la Administración autonómica, cuando proceda, como el art. 148.1.1.ª de la propia Constitución que atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva para organizar sus instituciones de autogobierno. Este atípico Delegado hídrico tampoco se ajusta a las previsiones de los arts. 22 y 23 de la Ley 12/83, del Proceso Autonómico.
• Los arts. 41.2 y 3, 48.3, 86, 88, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99 y 102 contienen una regulación medioambiental que vulnera competencias de desarrollo o ejecutivas de las Comunidades Autónomas. No puede sostenerse que «dado que el agua es parte de la regulación medioambiental», esto determine una exclusión de la gestión autonómica sobre la materia, aunque ésta deba realizarse dentro de un marco mínimo básico, ni que la primacía de la regulación ambiental en materia de aprovechamiento de aguas como meta de toda ordenación de las mismas, conforme a los criterios y directivas de la Comunidad Económica Europea, autorice a la legislación estatal para una regulación exclusiva de la materia. Por ello corresponden a las Comunidades Autónomas las siguientes atribuciones que la Ley de Aguas entrega expresamente o por conexión al ámbito de la regulación estatal: Declaración como de protección especial de determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua, clasificación de dichas zonas y condiciones especificas para su protección (art. 41.2); vinculación de los instrumentos de ordenación urbanística y del territorio por los planes hidrológicos (art. 41.3); sometimiento de la protección y utilización de los recursos pesqueros en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y pesca fluvial a la legislación de medio ambiente (art. 48.3), cuando constituyen una competencia exclusiva autonómica, según el art. 148.1.11.ª de la Constitución, y el art. 22.9 del Estatuto de Cantabria; establecimiento de zonas de servidumbre y policía en las márgenes de lagos, lagunas y embalses (art. 88.3), que compete al desarrollo y ejecución autonómica de la legislación ambiental y no al Gobierno, aparte de que se viene a entregar a este un cheque en blanco en materia de limitaciones del dominio, sin precisarlo de acuerdo con lo dispuesto en el art. 33.2 de la Constitución; lo mismo puede decirse de la fijación de perímetros de protección y prohibiciones de actividades dentro de los mismos a que se refiere el art. 89 d); los arts. 92 a 100 afectan a la gestión autonómica sobre vertidos industriales y contaminantes y se trata de preceptos de carácter reglamentario y no básico que no tienen en cuenta que esta materia ha sido asumida y transferida a diversas Comunidades Autónomas; el art. 102, que regula los auxilios del Estado, sin tener en cuenta que estos auxilios, siempre que no consistan en operaciones de crédito, constituyen una típica medida de gestión o ejecución en materia de medio ambiente, atribuido a las Comunidades Autónomas; la regulación de las zonas húmedas que contiene el art. 103, que no es básica y corresponde a las Comunidades Autónomas tanto desde la perspectiva medioambiental como sanitaria; en cuanto al canon de utilización y ocupación que regula el art. 104, constituye un hecho imponible cuyo sujeto activo de la imposición es el ente titular del dominio, por lo que tal poder de imposición corresponde a las Comunidades Autónomas y no al Estado, de acuerdo con los arts. 133.2 y 157.1 b) de la Constitución, en relación con las aguas que forman parte de una cuenca incluida exclusivamente en el ámbito comunitario; el art. 105, que regula un canon de vertidos que, cuando se trata de cuencas intracomunitarias, corresponde imponer a las Comunidades Autónomas, ya que el hecho imponible es la autorización de vertidos y ésta debe corresponder a aquéllas; el art. 108, que regula competencias sobre imposición de sanciones que constituyen una típica competencia autonómica de ejecución en materia de protección y defensa del demanio, sin que la competencia estatal pueda ir más allá de la producción de una adecuada normativa; el art. 15, que atribuye al Estado las medidas precisas para el cumplimiento de los Acuerdos y Convenios internacionales en materia de aguas, vulnera el art. 93 de la Constitución y concordantes de los Estatutos de Autonomía, que asignan esta competencia a las Comunidades Autónomas cuando se trata de materias de su competencia.

Por todo ello la representación del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria solicita que se declare la inconstitucionalidad de toda la Ley de Aguas o, subsidiariamente, de los artículos de la misma a que hace mención en el cuerpo de su escrito.

6.

Por Auto de 3 de enero de 1986, a solicitud del Letrado del Estado y oídas las demás partes interesadas, el Pleno de este Tribunal acordó acumular los recursos de inconstitucionalidad núms. 944/85, 977/85, 987/85 y 988/85. Posteriormente, y también a solicitud del Letrado del Estado y oídas las partes comparecidas, el Pleno acordó, por Auto de 17 de abril de 1986, acumular los mencionados recursos al registrado con el núm. 824/85, promovido por la Junta de Galicia.

7.

El Letrado del Estado se opone al recurso de inconstitucionalidad núm. 824/85 en escrito recibido en este Tribunal el día 31 de octubre de 1985. Por escrito que tuvo entrada el día 18 de febrero de 1986 se opone igualmente a la estimación de los recursos núms. 944/85, 977/85, 987/85 y 988/85. Las alegaciones que el Letrado del Estado formula en ambos escritos, sustancialmente coincidentes, pueden resumirse como sigue:

a)

El conjunto de las alegaciones que contra la constitucionalidad global de la Ley de Aguas exponen los recurrentes gira en torno a la supuesta inadecuación constitucional de la declaración de todas las aguas continentales renovables como del dominio público estatal, apreciación desde la que se impugna el art. 1.2 de la Ley y cuantos preceptos se apoyan o son consecuencia necesaria del mismo. En primer lugar, se aduce por los Senadores recurrentes y por la Junta de Galicia que la Ley de Aguas tiene una naturaleza, contenido y alcance armonizador y se afirma su inconstitucionalidad por no revestir forma de Ley Orgánica. Pero con ello se confunde la armonización a que se refiere el art. 150.3 de la Constitución con las facultades estatales de fijación de las bases mínimas homogéneas de una materia y con las que resultan del ejercicio de sus propias competencias, al tiempo que se pretenden resolver los problemas competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas atendiendo exclusivamente al rango de las disposiciones normativas que de uno y otros poderes públicos emanen con olvido de la vertiente sustantiva del problema. Los recurrentes parten de una noción excesivamente simplista en orden a la distribución de competencias, ya que consideran, sin mayores precisiones, que toda norma ajena a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía que afecta o se refiera a las competencias autonómicas o estatales es, sin más, nula de pleno derecho. Pero las Leyes estatales pueden cumplir también, en ocasiones, una función atributiva de competencias (art. 150 de la Constitución) y, en otras, una función delimitadora de su contenido, como sucede cuando la Constitución o los Estatutos de Autonomía se remiten a aquéllas para precisar su alcance. Fuera de estos casos el legislador estatal no puede dictar normas que incidan en el esquema constitucional de distribución de competencias para llenar supuestas lagunas o sentar interpretaciones, pero sí puede, en uso de sus propias competencias, llevar a cabo el proceso de desarrollo normativo que le corresponde constitucionalmente, lo que implica una interpretación indirecta por la norma de desarrollo, que no necesariamente debe producirse por la vía del art. 150.3 de la Constitución. Si en esta función el legislador dicta normas que pueden colisionar con las previsiones estatutarias, no resultan nulas por un problema de rango, sino por una cuestión sustantiva o material, como es la de la competencia. Además, no cabe dejar de señalar que, cuando los recurrentes argumentan sobre la pretendida nulidad de la Ley de Aguas con base en su rango no orgánico y en la modificación estatutaria que, según dicen, lleva a cabo, están implícitamente afirmando que si tuviera carácter orgánico seria constitucional, aunque modificase los Estatutos, lo cual es totalmente inexacto. Todo lo anterior pone de manifiesto, en cualquier caso, que los actores hacen supuesto de la cuestión, ya que presupuesto obligado de la infracción del art. 81 de la Constitución que dicen producida seria que la Ley reformara los Estatutos, lo que no consta.

A este último respecto, y con carácter general, afirma el Letrado del Estado que el Estado puede declarar un bien o una categoría de bienes como del dominio público estatal y que declarar todas las aguas continentales corrientes como bienes de dominio público estatal no altera el esquema del art. 149.1.22.ª de la Constitución. Considerada como un recurso natural, el agua tiene unas características peculiares que hacen de ella un bien público escaso cuya gestión y control ha de corresponder al Estado. El agua es un bien indispensable, no ampliable ni renovable, aunque sí reutilizable, itinerante y aleatorio en el modo y momento de presentarse, condición esta particularmente clara en el caso de España. Por eso se impone su gestión pública por el Estado, a quien ha de corresponder este patrimonio inalienable e imprescriptible de todos los integrantes de la comunidad nacional, sin que a estos efectos sean susceptibles de separación las aguas superficiales y las subterráneas renovables, dado que para la actual hidrografía es incontestable tanto su interinfluencia, incluso a grandes distancias, como que el conjunto de las aguas (pluviales, superficiales, corrientes o estancadas, y subterráneas) forman un ciclo único, independiente y cerrado. Estas observaciones han constituido en todos los países el fundamento técnico indiscutible para diseñar un marco jurídico público del recurso, similar al que plantea la Ley impugnada, en perfecta armonía con los acuerdos y convenios internacionales en la materia y con la Carta Europea del Agua. El agua ha de estar disponible en la cantidad y calidad precisa que exija en cada momento el interés general y esta referencia al interés general coloca al agua, como recurso natural, en la línea que marcan los arts. 128.1 y 132.2 de la Constitución que permiten al Estado determinar por Ley los bienes de dominio público estatal. Otra cosa sería que, en relación con las potestades administrativas que entran en juego con la técnica del dominio público, el titular dominical deba atemperar sus facultades a las exigencias que impone la estructura del Estado de las autonomías. Pero es indiscutible que las facultades de declarar las aguas como del dominio público, asumir su titularidad y regular su régimen jurídico corresponde ejercerlas al Estado mediante Ley, sin que a ello se oponga el art. 128.2 de la Constitución, que contiene una reserva de Ley y no una atribución competencial especifica, relativa además a una intervención administrativa distinta a la que representa el dominio público y compatible con ésta a través de la fórmula de las reservas demaniales y que no puede servir para recortar las competencias que atribuye al Estado el art. 132.2 de la Constitución.

Que una Ley del Estado, como es técnica y constitucionalmente posible, declare al agua como bien de dominio público significa que se crea una titularidad pública que se atribuye al Estado, que faculta al dueño para usar, disponer y aprovechar el agua con ciertas pecualiaridades, y que afecta a un uso o servicio público, por lo que se la somete a un régimen jurídico público específico. Son estas notas las que según nuestra doctrina, jurisprudencia y Derecho positivo, hacen recognoscible la institución del dominio público y son manifestaciones de su régimen específico:

• El régimen de inventario y catalogaciones;
• la imposición de limitaciones y servidumbres para garantizar los fines de utilidad pública;
• la facultad de deslinde administrativo;
• la policía demanial, tanto en el marco de las relaciones de supremacía general (uso común) como especial (usos privativos);
• la facultad de reintegro posesorio;
• las reservas demaniales;
• la inembargabilidad,
• imprescriptibilidad e
• inalienabilidad.

Todo ello conduce a señalar que, aparte el art. 1.1 de la Ley, que se limita a enunciar el objeto de su regulación, en el marco de las competencias a que se refiere el art. 149 de la Constitución, el art. 2.1 contiene una declaración general de demanialidad de los recursos hidráulicos, con fundamento en el art. 132.1 de la Constitución, declaración que especifican los arts. 2, 4, 5, 9, 10 y 12 de la Ley. De esta configuración del agua como bien de dominio público estatal resultan, según lo dicho con anterioridad:

• Limitaciones (arts. 6 y 53.2),
• facultades de deslinde y apeo de cauces (art. 87),
• posibilidades de reserva demanial (arts. 41.1 y 57.2),
• normas de regulación del uso y aprovechamiento (Título IV),
• atribuciones de policía demanial (Títulos V y VII) y
• facultades de aprovechamiento de los rendimientos de la explotación del recurso propias de todo dueño.

En definitiva, la Ley no hace sino especificar, respecto de una categoría especial de bienes de dominio público, las normas generales que configuran y dan contenido a la institución en nuestro Derecho, todas las cuales deben entenderse incluidas en el art. 132.2 de la Constitución, sin que quepa devaluar el contenido del dominio público.

Frente a las competencias específicas del Estado en orden a la demanialización de las aguas continentales renovables no puede derivarse para las Comunidades Autónomas del art. 149.1.22.ª de la Constitución la facultad de declarar, como bienes de «su» dominio público, las aguas que discurran integramente por sus respectivos territorios. Esta pretensión, que responde a una concepción patrimonialista del dominio público no demasiado aceptable, desconoce que una cosa es la titularidad dominical de las aguas y otra muy distinta las facultades administrativas que sobre ellas puedan actuar los poderes públicos competentes conforme al diseño constitucional de delimitación competencial en la materia, así como que las competencias de las Comunidades Autónomas no resultan directamente del art. 149.1.22.ª de la Constitución, sino de lo que establezcan los Estatutos de Autonomía que aquel precepto se ciñe a delimitar.

Por lo demás, las determinaciones legales no implican ninguna suerte de arbitrariedad o atentado a los principios de seguridad jurídica o solidaridad. Precisamente es este último el que se hace presente en el sistema de gestión integral pública que la Ley de Aguas articula, mientras que sólo cabría apreciar la vulneración del principio de seguridad jurídica si por tal se entiende la petrificación de unas determinadas situaciones jurídicas, lo que es absolutamente insostenible.

b)

Partiendo de lo anteriormente expuesto, hay que dilucidar el alcance de las competencias estatales relativas al dominio público hidráulico, pues si bien de ello se deduce una irrenunciable responsabilidad del Estado en la gestión y titularidad del agua, no es menos cierto que, por mandato constitucional, tiene la obligación de articularla con las exigencias que derivan de la organización autonómica y, en concreto, con las competencias que cada Comunidad Autónoma ha asumido en virtud de los arts. 148.1.10.ª y 149.1.22.ª de la Constitución.

A este respecto considera el Letrado del Estado que tanto de los orígenes legislativos como de la problemática general que el agua conlleva en un País donde su escasez impone actuaciones supracomunitarias inspiradas en el principio de solidaridad, se deduce que corresponde al Estado la legislación, ordenación y concesión de todos los recursos hidráulicos, mientras que a las Comunidades Autónomas tan sólo puede corresponder cuanto se refiera a los aprovechamientos de aguas que discurran integramente por su propio territorio. Pero eso no lleva al criterio simplista de atribuir a la competencia de las Comunidades Autónomas «todo» cuanto se refiere a las aguas que discurran integramente por sus respectivos territorios, pues tal interpretación ni parece acorde con las más mínimas exigencias de racionalidad y gestión unitaria que las peculiares características de este recurso exigen y que propician actuaciones coordinadas y cooperativas, ni resulta del Texto constitucional.

Hay que reconocer que en este punto las pautas constitucionales no son claras ni han sido aclaradas por los Estatutos de Autonomía. La Constitución delimita las competencias separando funciones (de legislación, ordenación y concesión) en relación con un recurso (del que no especifica según su situación) con base en un criterio insuficiente (cual es el de discurrir por un territorio). Los Estatutos de Autonomía, prescindiendo de las funciones, salvo excepción, separan las aguas según su situación física, superficial o subterránea, se apartan del criterio territorial que la Constitución utiliza (aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma) y se refieren a los aprovechamientos que afectan a otro territorio (art. 13.12 del Estatuto de Andalucía), etc. Si a ello se una la anfibología conceptual de la Constitución y el hecho de que no parece haber tenido demasiado presente la perspectiva técnica, queda de manifiesto la necesidad de ordenar y aclarar el conjunto. En este sentido deben hacerse ciertas precisiones.

En primer lugar, es insuficiente el criterio territorial de la Constitución tomado en su puro tenor literal en lo que hace a las aguas que «discurran» por más de una Comunidad Autónoma, pues con ello quedarían desconectados los afluentes de la corriente principal. Sólo la cuenca hidrográfica, como unidad territorial de gestión de las aguas puede dar satisfacción racional a las exigencias de explotación y aprovechamiento integral de las aguas. Esos son, además, los precedentes organizativos que están en la base de nuestra Administración hidráulica y, aunque la Constitución no hable de cuencas hidrográficas, utiliza ese criterio, porque cuando se refiere a las aguas que discurran por una zona supracomunitaria delimita un territorio, que es el territorio por donde discurren naturalmente las aguas como consecuencia de la configuración orográfica nacional. Por eso debe rechazarse el criterio que postula la representación del Gobierno Vasco al entender que la interpretación más respetuosa con la Constitución y el Estatuto de Autonomía es la que refiere la expresión «discurran integramente dentro del País Vasco» a un «curso fluvial concreto» o «corriente de agua continua y más o menos caudalosa que va a desembocar en otra, en un lago o en el mar». Aparte de que no se aporta razonamiento alguno que avale tal criterio, su puesta en práctica conduciría a estructurar la Administración hidráulica sobre un conjunto de cuencas principales y subcuencas descoordinadas o susceptibles de gestión no homogénea y podría plantear problemas con otros países en el caso de corrientes internacionales. A dicho criterio llega el Gobierno Vasco por entender que el mantenido en la Ley supone un desapoderamiento de las competencias que cree tener, lo que significa hacer supuesto de la cuestión. Por estas razones y otras similares cabe reiterar que el único concepto sobre el que racionalmente cabe estructurar la gestión unitaria del agua, con subordinación a los criterios del interés general que postula el art. 128.1 de la Constitución, es el de cuenca hidrográfica. Este criterio es también aplicable a las aguas subterráneas, dada su interrelación, científicamente indiscutible, con las superficiales.

Desde el punto de vista material, cuando la Constitución en el art 149.1.22.ª utiliza el término «recursos» no se refiere al bien en concreto sino tan sólo a alguno de sus aspectos. Si así no fuera, las Comunidades Autónomas podrían legislar sobre todos los aspectos relacionados con el agua, incluyendo la regulación de su propiedad, que corresponde al Estado en virtud del art. 149.1.8.ª de la Constitución, produciéndose una colisión que se verificaría también respecto de lo dispuesto en los arts. 149.1.1.ª, 3.ª y 18.ª y 132.2. De otro lado, hablar de concesión de recursos y de aprovechamientos hidráulicos seria una redundancia, aparte de que cuando la Constitución quiere referirse a bienes en concreto utiliza la expresión «recursos naturales» y no la de «recursos» (arts. 45.2 y 132.2). En el ámbito constitucional económico la voz «recursos» se asimila a riqueza o elemento cuantificado de una actividad económica que, en algunos casos, puede ser objeto de reserva (art. 128). En este sentido, y en materia de aguas, la expresión «recursos» es asimilable a la de caudales o cantidades de un elemento económico como es el agua y que es posible conceder por los poderes públicos, aparte su destino o aprovechamiento final. Por eso sostiene el Letrado del Estado que las expresiones constitucionales «concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos» equivalen a otorgamiento de caudales y fijación de usos o destinos de las aguas, pudiendo extenderse, por razón de conexión, a cuanto afecta a las instalaciones privadas precisas para instrumentar y hacer efectivo lo concedido. Si a ello se suma el escaso rigor con que parecen utilizarse los conceptos de ordenación y concesión, resulta en definitiva que, en virtud del art. 149.1.22.ª de la Constitución, a las Comunidades Autónomas de primer grado podrían corresponder las funciones de legislar, ordenar y otorgar caudales y usos de las aguas que discurran por cuencas hidrográficas comprendidas integramente en su territorio. El resto de las competencias son propias del Estado, el cual, respecto de las de segundo grado las extiende hasta el límite que marca el art. 149.1.10ª de la Constitución en relación con las correspondientes normas estatutarias.

Además, desde otra perspectiva, habría que reconocer, como hace la Junta de Galicia, que la Constitución contiene títulos competenciales que analizados sistemáticamente, pueden proporcionar una regulación homogénea de la materia, sometiéndola a unos principios generales y comunes con fundamento en la igualdad básica de los ciudadanos en orden al ejercicio de los derechos (art. 149.1.1.ª), lo que significaría que las facultades de legislación, ordenación y concesión de recursos de las Comunidades Autónomas serían hipotéticamente admisibles tan sólo en lo que no afectaran a los aspectos básicos. Por ello se impone complementar el art. 149.1.22.ª de la Constitución con la perspectiva que proporcionan otros preceptos constitucionales, tales como los núms. 1, 8, 13, 18, 23, 24 y 25 del propio art. 149.1. Todo este conjunto de títulos competenciales sobre el mismo objeto, en sus diferentes perspectivas, representa un apoyo bastante al conjunto de preceptos que configuran el régimen jurídico homogéneo del dominio hídrico estatal, máxime si se tiene en cuenta:

• Que es perfectamente posible concebir competencias atribuidas a órganos distintos sobre un mismo ámbito físico o material;
• que representan un conjunto de mínimos indiscutibles para hacer posible la homogeneidad técnica y la coordinación entre Estado y Comunidades Autónomas que encajan perfectamente en la noción de bases;
• que según la Disposición adicional cuarta de la Ley de Aguas, «las funciones atribuidas por la Ley a los Organismos de cuenca en aquellas que excedan del ámbito de una Comunidad Autónoma, corresponderá a las Administraciones hidráulicas de aquellas Comunidades que, en su propio territorio y en virtud de sus Estatutos de Autonomía ejerzan competencias sobre el dominio público hidráulico y se trate de cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su ámbito territorial»;
• y que, según la Disposición adicional séptima, «las posibles limitaciones en el uso del suelo y reservas de terreno prescritas en los arts. 6.11, 18.1 d), 41 y 48 de esta Ley, se aplicarán sin menoscabo de las competencias que las Comunidades Autónomas puedan ejercer en materia de ordenación del territorio».

Por eso carece de sentido imputar a la Ley de Aguas una vulneración generalizada de las competencias de las Comunidades Autónomas. Así, respecto de sus diferentes preceptos impugnados alega el Letrado del Estado lo siguiente:

• El art. 1.1 contiene sólo una declaración general que condensa los objetivos y contenido de la Ley, sin prejuzgar o impedir