Artículo 34.

1. La Administración del Estado, sin perjuicio de las competencias de Comunidades Autónomas o ayuntamientos, dictará las normas generales y las específicas para tramos de costas determinados, sobre protección y utilización del dominio público marítimo-terrestre, con sujeción a lo previsto en esta Ley. Tales normas incluirán directrices sobre las siguientes materias:

• a) realización de actuaciones de defensa, regeneración, recuperación, mejora y conservación del dominio público.
• b) prioridades para atender las demandas de utilización, existentes y previsibles, en especial sobre servicios de temporada en playas, vertidos, y extracciones de áridos en la ribera del mar y en los terrenos calificados de dominio público en virtud de los artículos 4 y 5.
• c) localización en el dominio público de las infraestructuras e instalaciones, incluyendo las de eliminación de aguas residuales y vertidos al mar.
• d) otorgamiento de concesiones y autorizaciones.
• e) régimen de utilización de las playas, seguridad humana en los lugares de baño y demás condiciones generales sobre uso de aquellas y sus instalaciones.
• f) adquisición, afectación y desafectación de terrenos.

2. Las normas específicas serán sometidas a informe de la Comunidad Autónoma y el ayuntamiento correspondiente, con carácter previo a su aprobación.

(Artículo declarado inconstitucional y, por consiguiente, nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/91)

Notas:

• "El art. 34 dispone que la Administración del Estado, «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas o Ayuntamientos, dictará las normas generales y las específicas para tramos de costa determinados», normas que habrán de incluir directrices sobre las distintas materias que el propio artículo enumera en los párrafos a) a f). Es éste uno de los preceptos de la Ley que concitan mayores y más enérgicas objeciones por parte de los recurrentes. En general éstos ven en él una habilitación a la Administración para dictar normas de ordenación territorial que invaden sus competencias propias pese a la salvedad inicial de su enunciado y a pesar también de que, en su apartado segundo y en relación sólo con las normas específicas, prevé la audiencia previa de Comunidades Autónomas y Ayuntamientos. Aunque esta objeción se apoya, desde luego, como subraya el Abogado del Estado, en la potencial utilización que de tal habilitación puede hacerse, más que en la existencia de la habilitación misma y aunque es cierto también que la finalidad de tales normas (la protección y utilización del demanio) no es ajena a las que el Estado, como titular de éste, puede perseguir legítimamente, no bastan estas razones para desechar las que aducen los recurrentes, que exigen un más detenido análisis; ni puede calificarse sin más de constitucionalmente adecuada una norma habilitante por el hecho de que la invasión real de las competencias ajenas se produzca sólo cuando se haga uso de ella, ni la finalidad perseguida basta por sí sola para legitimar constitucionalmente la habilitación en cuestión cuando, de acuerdo con el bloque de la constitucionalidad, su persecución exige la acción concertada de diversas instancias dotadas de competencias propias.
      El primer problema que plantea ese análisis más detallado del precepto es el de precisar cuál es la naturaleza de las normas a que se refiere y cuál su contenido posible de las directrices que éstas han de incluir, o, si se quiere, qué es lo que tales directrices son desde el punto de vista jurídico.
      En cuanto al poder del que emanan, se trata sin duda de normas estatales, pues, como es obvio, ni la salvedad inicial en favor de la competencia propia de las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, ni la simple audiencia de unas y otros en el caso de las normas específicas, permiten considerarlas, como era el caso en las previstas en el art. 22 ya analizado, como producto de la voluntad conjunta de las Comunidades Autónomas y el Estado, aunque fuera éste el que tomaba la iniciativa de dictarlas y el que las aprobaba formalmente. Son, por lo tanto, normas estatales no sólo en cuanto a su forma, sino también materialmente en cuanto que es solo el Estado el que determina su contenido. Así viene a confirmarlo, por lo demás, el art. 110, f), de la propia Ley, al afirmar que corresponde a la Administración del Estado la «aprobación de las normas elaboradas conforme a lo previsto en los arts. 22 y 34», pues en la elaboración de estas últimas la voluntad estatal es la única decisiva.
      Se trata pues, de normas estatales de rango infralegal, aunque ni las eventuales normas generales, ni menos aún, claro está, las específicas se integren en el Reglamento general aprobado por Real Decreto 1471/89 y objeto de los conflictos de competencia de que se da cuenta en los antecedentes. Dichas normas no desarrollan, sin embargo, preceptos concretos de la Ley; se dan, sin duda, en el marco de ésta, pero no para concretar previsiones que estén, siquiera in nuce, en la propia Ley, sino en virtud de consideraciones, por así decir libres o de oportunidad, aunque dirigidas en todo caso a regular la protección y utilización del demanio marítimo-terrestre. Es esta especial naturaleza la que explica seguramente que el legislador no haya considerado como habilitación suficiente la contenida en la Disposición final segunda, y se haya sentido obligado, en consecuencia, a incluir aquí la previsión que ahora analizamos.
      Si el análisis hubiera de tomar en cuenta sólo su contenido posible de las normas que este art. 34 permite dictar a la Administración, la impugnación habría de ser rechazada. Todas las materias acerca de las cuales han de versar las directrices que esas normas pueden incluir se refieren, en definitiva, salvo que los distintos párrafos en que se divide el apartado primero se interpreten en términos difícilmente conciliables con su letra, a actuaciones propias de la Administración del Estado en cuanto que todas están referidas a la protección o utilización del demanio y resulta en consecuencia imposible negar a la Administración del Estado la facultad de establecer, con carácter general o respecto de tramos específicos de la costa, los criterios con arreglo a los cuales habrán de actuar sus órganos periféricos en el desarrollo de las funciones que les han sido encomendadas.
      Esa finalidad de acomodar a criterios generales o específicos la actuación de los órganos de la Administración del Estado se alcanza normalmente, sin embargo, mediante instrucciones de servicio. Pero las referencias que en otros lugares de la Ley se hace a estas normas del art. 34 evidencian que el legislador no las concibe en ese limitado sentido, sino como auténticas reglas de derecho de aplicación directa en una materia (ordenación del territorio y urbanismo) en la que todas las Comunidades Autónomas, que resultarían vinculadas por esas normas, han asumido competencia plena.
      Así, y sean cuales sean las previsiones de los correspondientes instrumentos de ordenación territorial, las solicitudes de autorización para utilización y ocupación del demanio sólo podrán referirse a las instalaciones y actividades previstas en las normas generales y específicas dictadas de acuerdo con lo establecido en el art. 34 (art. 52.1), que también fijan las condiciones con arreglo a las cuales se otorgarán a los Ayuntamientos las autorizaciones para explotación de los servicios de playa (art. 53.1). A estas normas, habrá de estarse para otorgar las autorizaciones de vertidos contaminantes, superponiendo así dichas normas a lo ya dispuesto en la legislación estatal y autonómica correspondiente (art. 57.2); es el orden de preferencia fijado por esas normas el que se observará al otorgar las autorizaciones y concesiones que se soliciten (art. 74.3) y a ellas deberán adecuarse por último, la ordenación territorial y urbanística del litoral existente a la entrada en vigor de la Ley (Disposición transitoria tercera, 4).
      La eficacia que a estas normas se atribuye es, en definitiva, tal que son ellas y no los instrumentos de ordenación del litoral producidos por las Comunidades Autónomas (instrumentos para cuya aprobación se requiere, por lo demás, el informe previo y vinculante de la Administración estatal según el art. 112), o las medidas que éstas adopten en ejecución de la legislación estatal sobre vertidos industriales y contaminantes al mar [también requeridas de informe previo y vinculante: art. 112 b)] las que determinen cuál haya de ser la utilización y ocupación del demanio marítimo-terrestre, que realmente vienen a ordenar. No se trata pues, ni de simples instrucciones de servicio, ni de normas que, dictadas en virtud de competencias específicas del Estado aisladamente consideradas o en conexión con las funciones que a éste impone inexcusablemente el art. 132.2, vienen a condicionar la competencia asumida por las Comunidades Autónomas para la ordenación de su propio territorio, sino de normas que proceden directamente a ordenarlo y que, en consecuencia, invaden las competencias autonómicas.
      Esta evidencia, que conduce inexcusablemente a considerar inconstitucional al precepto que habilita a la Administración del Estado para dictar tales normas, plantea, sin embargo, un problema que no podemos ignorar y exige una aclaración necesaria.
      En lo que toca a esta última, conviene subrayar aquí que la declaración de inconstitucionalidad del precepto no implica en modo alguno que la Administración del Estado, a la que incumbe la protección y utilización del demanio, no pueda llevar a cabo las actuaciones de defensa, regeneración, mejora y conservación del dominio público [apartado 1 a)], o prever prioridades para atender las demandas de extracciones de áridos [1 b)], o determinar cuál es la localización en él de las infraestructuras e instalaciones [1 c)], o regular el procedimiento para el otorgamiento de concesiones y autorizaciones [1 d)], o resolver lo necesario sobre la adquisición, afectación y desafectación de terrenos [1 f)], ni, en general, desempeñar sus funciones propias sin otra orientación que la del interés público, de manera que no pueda negar por ejemplo, las autorizaciones y concesiones que de ella se soliciten, aun estando ajustadas estas solicitudes a los correspondientes instrumentos de ordenación territorial, cuando estime que su otorgamiento sería perjudicial para la integridad del dominio público o su utilización. Tampoco significa que los órganos centrales de la estructura administrativa correspondiente no puedan establecer, cuando lo estimen oportuno, los criterios a los que, con carácter general o respecto de tramos específicos, habrá de ajustarse la actuación de los órganos periféricos impartiendo instrucciones o directrices sobre las materias o haciendo uso de la habilitación general que les concede la Disposición final segunda, 2. Una cosa es, sin embargo, que en virtud de la aplicación de tales criterios se denieguen en uno o más casos solicitudes de autorización o concesión admisibles de acuerdo con la ordenación territorial o urbanística, y de otra bien distinta que esas instrucciones o directrices, convertidas en normas vengan a sustituirla, de manera que la negativa pueda fundarse exclusivamente en la no conformidad de la solicitud con lo previsto en ellas. La denegación de una solicitud cursada de acuerdo con las previsiones establecidas por la Administración competente para la ordenación del territorio y del litoral sólo podrá fundarse en el daño que su otorgamiento implicaría para la preservación del dominio público o para su utilización, no por contravenir normas emanadas de una Administración que carece de competencias propias en esta materia." Sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 (fundamento jurídico 4.B.d)