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Transcurrida una década desde la aprobación de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1992, se han producido diversos acontecimientos y nuevas realidades económicas que justifican la renovación legislativa que con esta ley se acomete.
La década de los años 90 ha sido un período de enorme aceleración del proceso de mundialización de la economía y el comercio, así como de consolidación del mercado interior comunitario y de desarrollo de una política común de transportes planificada desde una concepción multimodal. Ello ha incrementado de forma notable la importancia estratégica de los puertos comerciales, como instrumentos claves para el desarrollo de la economía productiva y elementos fundamentales de un sistema de transporte de interés general ambientalmente sostenible.
Este período de desarrollo económico motivado, entre otras causas, por los anteriores procesos, está produciendo crecimientos importantes y sostenidos en la demanda de transportes, tanto a escala europea como mundial. Así, desde 1990, los tráficos portuarios han crecido en España desde 248 millones de toneladas hasta los 348,6 millones de toneladas en 2001, lo que representa un crecimiento en una década superior al 42 por ciento en términos absolutos y un crecimiento medio anual acumulado superior al 3,2 por ciento; es decir, valores superiores al aumento del producto interior bruto (PIB) nacional. A su vez, la cuota de participación de los tráficos import-export en los tráficos portuarios totales ha aumentado en esta década del 70 al 80 por ciento, lo que representa mayores porcentajes de crecimiento de los tráficos portuarios asociados al transporte internacional de mercancías. En la actualidad, casi el 59 por ciento de las exportaciones y el 82 por ciento de las importaciones españolas pasan por los puertos de interés general, lo que representa el 53 por ciento del comercio exterior español con la Unión Europea y el 96 por ciento con terceros países.
En este marco, la competitividad de nuestra economía depende, cada vez más, de un sistema de transporte y de unos puertos eficaces y baratos completamente integrados en el mismo, capaces de mover mercancías de una forma rápida, fiable, económica y segura.
Por otra parte, el desarrollo que están experimentando las redes transeuropeas de transporte, los cambios tecnológicos y estratégicos en el sector del transporte en general, y en el marítimo en particular, y los procesos de creciente liberalización del mercado de los servicios del transporte han intensificado la competencia interportuaria, tanto a nivel nacional como internacional, por atraer los tráficos marítimos internacionales, así como la competencia intraportuaria entre los distintos prestadores de servicios portuarios en un puerto.
Estos procesos están permitiendo la existencia de una oferta portuaria diferenciada en los mercados, que han propiciado en los puertos la introducción de nuevas tecnologías, especialización y automatización de procesos. Ello se ha producido, en gran parte, gracias a la positiva interacción de la iniciativa pública y privada, en la medida en que esta última ha ido asumiendo progresivamente la prestación de los servicios portuarios. A este proceso, las Autoridades Portuarias han aportado un impulso decidido hacia el desarrollo de una nueva cultura portuaria, basada en una visión compartida del carácter global de la oferta portuaria y en el concepto de comunidad portuaria; y, por otro lado, aportando, igualmente, un impulso decisivo en el campo de la innovación y del fomento de la actividad portuaria, protagonizando la promoción de estrategias globales, basadas en la mejora continua de los procedimientos y de los servicios, en la permanente búsqueda de fórmulas que permitan mejorar la competitividad del conjunto del puerto. En definitiva, este modelo de colaboración público-privado, que permite aunar el interés general y los intereses privados, ha constituido y constituye un factor clave de dinamización de la actividad portuaria, que se debe consolidar y potenciar, posibilitando afrontar con mejores garantías el nuevo escenario de competencia intermodal e interportuario.
Así pues, durante esta década los puertos comerciales han reforzado su carácter de elementos esenciales del sistema de transporte de interés general, así como su importancia estratégica para el desarrollo de la economía productiva y el comercio exterior particularmente en un país como España de carácter periférico respecto a los grandes centros europeos de producción y consumo. Existe hoy más que nunca la convicción de que los puertos comerciales no son únicamente un espacio de dominio público marítimo-terrestre en el que desarrollar cualquier tipo de actividad económica relacionada con el tráfico marítimo, sino infraestructuras que se integran como parte fundamental en un sistema general de transporte de carácter intermodal, sostenible y competitivo, constituyendo nodos de interconexión modal y plataformas logísticas con un importante papel tanto en la cadena de transporte como en la cadena de valor.
Estas y otras transformaciones de los puertos y de los sistemas de transporte en los que se integran están en la base de la reforma legislativa que se acomete que, partiendo del actual modelo del sistema portuario estatal cuyo probado funcionamiento ofrece una base sólida sobre la que progresar, se dirige especialmente a dotar a los puertos españoles de interés general de un marco jurídico consistente y estable en el ámbito del régimen económico-financiero y tributario, al tiempo que profundiza en la regulación del régimen de prestación de servicios y del dominio público portuario, atendiendo a la nueva situación de los mercados y a las políticas económicas y de transportes nacionales y europeas, que aumentan el protagonismo de los puertos y del transporte marítimo en las redes transeuropeas de transporte y favorecen el desarrollo de cadenas logísticas multimodales marítimo-terrestres competitivas.
Este marco jurídico regula los regímenes económico-financiero, de prestación de servicios y de utilización del dominio público para potenciar la posición competitiva de los puertos españoles en un contexto del sector del transporte, internacional y europeo, globalizado, abierto y liberalizado, garantizando los principios de libre competencia inter e intra portuaria de acuerdo con las características de los tráficos y el número y tamaño de nuestros puertos.
Para ello, esta ley subraya los factores o criterios de rentabilidad y eficiencia en la explotación del dominio público portuario y apuesta decididamente por la promoción e incremento de la participación de la iniciativa privada en la financiación, construcción y explotación de las instalaciones portuarias y en la prestación de los servicios portuarios a través del otorgamiento de los correspondientes títulos habilitantes.
En definitiva, se contempla el marco jurídico actual mediante la incorporación de nuevos mecanismos que tienen por objeto potenciar la calidad y eficacia en la prestación de los servicios portuarios y comerciales, favoreciendo la reducción global efectiva del coste del paso de las mercancías por los puertos, en línea con las propuestas y criterios incluidos en la política europea de transportes y, en particular, que fomente el cabotaje comunitario y potencie las ventajas de la situación geoestratégica de los puertos españoles para el tráfico marítimo internacional.
Los elementos clave que desarrolla esta ley para conseguir los objetivos perseguidos son:
La ley se estructura a través de cuatro títulos, que regulan el régimen económico del sistema portuario estatal; el régimen de planificación, presupuestario, tributario, de funcionamiento y de control; la prestación de servicios y el dominio público portuario estatal. También se incluyen diecinueve disposiciones adicionales, once transitorias, cinco finales, una disposición derogatoria y se acompaña a la ley un nuevo anexo de clasificación de mercancías.
El título I de la ley dedica su capítulo I a proclamar los principios y objetivos del régimen económico, que son, a la postre, los ejes vertebradores de la ley, y se desarrollan a lo largo del articulado también en el régimen de prestación de servicios y en la gestión del dominio público portuario estatal.
Además, la ley viene a dar respuesta a dos tipos de necesidades. En primer lugar, compatibiliza la doctrina constitucional establecida por la STC 185/95, de 14 de diciembre, sobre lo que debe entenderse por prestaciones patrimoniales impuestas de carácter público con el nuevo modelo de gestión de los puertos y con las exigencias del actual mercado internacional del tráfico marítimo. En segundo lugar, pretende conseguir una mejor adaptación del sistema tarifario en su conjunto a la mencionada doctrina, teniendo en cuenta la experiencia acumulada en la financiación de nuestro sistema portuario.
Por lo que se refiere al primero de estos aspectos, la Ley 62/97, de 26 de diciembre, adaptó los cánones portuarios a la doctrina que se deriva de la STC 185/95, de 14 de diciembre. Ahora, en el nuevo modelo, la ley es consciente de la necesidad de dotar a dicho sistema de la necesaria flexibilidad en la fijación de la cuantía de las prestaciones cobradas por la utilización del dominio y por la prestación de servicios portuarios. Así lo exige la intensa competencia desarrollada a nivel internacional. Por ello, es procedente compatibilizar las exigencias de la reserva de ley con la citada flexibilidad.
Para lograr dicha compatibilización, la nueva ley incorpora, con creces, el mínimo de regulación exigido por la doctrina constitucional, garantizando la prohibición de cualquier discrecionalidad o libre actuación de las Administraciones portuarias. Pero, asimismo, y dentro de los límites marcados por dicha doctrina, permiten un margen de maniobra suficiente a aquéllas para que, en función de criterios técnicos y de mercado, fijen la cuantía concreta y singular de cada una de las tasas y, en particular, de las bonificaciones para potenciar a España como plataforma logística internacional y para la captación de tráficos internacionales.
Por lo que se refiere al segundo de los aspectos señalados, la regulación de las tarifas necesitaba de una revisión conjunta a la luz de la mencionada doctrina constitucional y en la línea mantenida por las últimas normas legales promulgadas en la materia. Por ello, esta ley tiene, entre uno de sus objetivos, configurar adecuadamente los recursos económicos portuarios, siempre dentro del debido respeto al principio de reserva de ley, cuando sea necesario.
Para conseguir el objetivo anterior, la ley se ha decantado por un sistema económico donde también encontramos, como en el anterior, tasas y precios privados, pero con un avance en el actual modelo de gestión en el que se concibe a las Autoridades Portuarias, además de como promotoras de estrategias globales tendentes a establecer y profundizar en las ventajas competitivas de los puertos atribuidos a su gestión, como proveedoras de infraestructuras y reguladoras del dominio público y, en el caso de los servicios portuarios básicos, sólo subsidiariamente como prestadoras de servicios. Así las antiguas tarifas de servicios que implicaban la utilización del dominio público se convierten, previa redefinición de sus hechos imponibles, en verdaderas tasas por utilización especial de las instalaciones portuarias, desapareciendo en ellas la actividad prestacional. De otro, también alcanzan dicha calificación las prestaciones exigibles por aquellos servicios -escasos, actualmente- que deben calificarse, normalmente por estar ligados al ejercicio de funciones públicas, como obligatorios, en la medida en que no se prestan en concurrencia con el sector privado. Este grupo de prestaciones, como no podía ser de otra manera, encuentra en la ley la determinación de sus elementos esenciales.
El resto de servicios que se prestan en los puertos de titularidad estatal por las Autoridades Portuarias no se benefician de una situación de monopolio de hecho ni de derecho, sino que, al contrario, coexisten con la iniciativa privada. Por ello, y en la medida en que tampoco se trata de servicios que vengan exigidos por ninguna normativa, no pueden calificarse como prestaciones patrimoniales impuestas de carácter público. En consecuencia, siguen manteniendo en la nueva ley su consideración de precios privados, derivados de servicios prestados en régimen de derecho privado, y no sometidos a la reserva de ley.
El presente título se estructura en cinco capítulos, dedicados, respectivamente, a los principios y objetivos; a los recursos del sistema portuario estatal; al Fondo de Compensación Interportuario; a las tasas portuarias; y a los precios privados por servicios prestados por las Autoridades Portuarias.
El primero de los capítulos comienza con la regulación de los principios y objetivos del régimen económico del sistema portuario de titularidad estatal, entre los que destacan los de autonomía de gestión económico-financiera de los organismos públicos portuarios, autofinanciación del sistema portuario, optimización de la gestión económica, solidaridad entre los organismos públicos portuarios, competencia en los puertos de interés general, libertad tarifaria, mejora en la competitividad de los puertos de interés general, y fomento de la participación de la iniciativa privada.
A continuación, en el capítulo II se enumeran los recursos del sistema portuario estatal, debiendo resaltarse los ingresos derivados del nuevo Fondo de Compensación Interportuario, que constituye un elemento básico de solidaridad interportuaria y de garantía de financiación de las infraestructuras. Es gestionado por Puertos del Estado y se financia con determinadas aportaciones de dicho organismo, así como de cada una de las Autoridades Portuarias.
Destaca como novedad el nuevo sistema de financiación de Puertos del Estado a través de la asignación de un porcentaje de las tasas recaudadas por las Autoridades Portuarias.
El capítulo dedicado a las tasas portuarias es ciertamente relevante. Contiene una clasificación bipartita de las mismas, de tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario y tasas por servicios no comerciales.
Dentro de las primeras se regulan las tasas por ocupación privativa del dominio público portuario, por utilización especial de las instalaciones portuarias y por aprovechamiento especial del dominio público en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios. Por lo que se refiere a las segundas, son tasas por la prestación de servicios no comerciales, la tasa por servicios generales y la tasa por servicio de señalización marítima.
El marco normativo en que se desenvuelven estas prestaciones está constituido por la propia ley y, en lo no regulado, por la Ley de Tasas y Precios Públicos, Ley General Tributaria y su normativa de desarrollo.
En lo relativo a las reglas generales de estos tributos, la ley establece la necesidad de que el importe de las tasas respondan al objetivo de coordinación del sistema de transportes de interés general y al principio de autosuficiencia del sistema portuario, de forma que cubran los gastos ordinarios de cada puerto y les asegure una rentabilidad suficiente para hacer frente a las inversiones futuras y a la devolución de las deudas. El objetivo de rentabilidad para el conjunto del sistema portuario se fija por ley y podrá ser revisado en función de criterios de política de transporte, de la previsible evolución de la demanda y de las necesidades inversoras del sistema. También se formula el principio de equivalencia, clásico en estos tributos. Así, el importe de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fija por referencia al valor de mercado o de la utilidad que represente en cada Autoridad Portuaria. La cuantía de las tasas por servicios no comerciales no puede exceder, en su conjunto, del coste de los servicios o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.
La regulación de las tasas por utilización de instalaciones portuarias que fija la ley favorecen la inversión privada en infraestructuras sobre un modelo de gestión portuaria organizado en terminales especializadas concesionadas, ya que la cuantía de aquéllas viene determinada en función del grado de utilidad que le presta al concesionario la infraestructura portuaria.
En relación con las exenciones, la ley regula una lista cerrada y taxativa por cada una de las tasas previstas en la misma. Dichas exenciones tienen marcado carácter subjetivo a favor de entidades públicas o privadas sin fines lucrativos y de carácter humanitario.
En cuanto a la gestión y revisión de las tasas, existe una remisión general a la Ley General Tributaria y disposiciones de desarrollo en cuanto no se opongan a la propia Ley de Puertos.
La regulación de los sujetos pasivos de cada una de las tasas ha pretendido asegurar el cobro de estas prestaciones, acudiendo a los mecanismos clásicos de sustitución y solidaridad tributarias, favoreciendo, asimismo, el modelo concesional de gestión portuaria.
Mención especial merecen algunas medidas incluidas en la regulación de la tasa por utilización especial de las instalaciones portuarias, dirigidas a incrementar la competitividad entre nuestros puertos y de éstos con los restantes del mercado internacional. Así, aunque se parte de una regulación muy rígida, la ley introduce medidas flexibilizadoras, consistentes en la regulación de unos coeficientes correctores y unas bonificaciones. Los coeficientes correctores permiten disminuir el importe de las tasas a aquellos puertos que presenten una mejor media de rentabilidad, así como incrementarlo a aquellos otros cuya situación sea la opuesta. De esta forma, se permite potenciar la competitividad de los puertos y se les brinda un instrumento con el que contribuir a su objetivo de autofinanciación.
Por su parte, las bonificaciones responden a seis tipos de objetivos.
El quinto y último de los capítulos de este título se encuentra dedicado a los precios privados por servicios prestados por las Autoridades Portuarias, cuyo ámbito se extiende a aquellos servicios que, no siendo obligatorios, sino puramente comerciales, se prestan en régimen de concurrencia con el sector privado y, por tanto, sometidos a derecho privado.
Dándose los anteriores requisitos, no rige el principio de reserva de ley, por lo que las tarifas serán aprobadas con total libertad por las Autoridades Portuarias. No obstante, la ley sí establece algún parámetro para su cuantificación. El más importante consiste en la imposibilidad de que las tarifas puedan ser inferiores al coste del servicio. Este límite sólo admite excepciones en aquellos casos, reflejados en los planes de empresa, de subactividad en ausencia de iniciativa privada. Con ello se incorpora a la ley definitivamente el principio de libertad tarifaria en los puertos españoles.
El título II regula los regímenes de planificación, presupuestario, tributario, de funcionamiento y de control de los puertos de interés general apropiados para la adecuada coordinación del sistema portuario estatal sobre la base de la autonomía de gestión de los organismos públicos portuarios.
El título se inicia con el capítulo I dedicado al régimen de planificación. Se pretende en el mismo dotar de sistemática a esta materia, regulada en la vigente Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante con cierta dispersión. Asimismo, se introducen novedades mediante la creación de nuevos instrumentos de planificación que permitan promover un marco de leal competencia interportuaria y definir los objetivos generales del sistema portuario, ajustando la inversión a las necesidades y favoreciendo la coordinación e integración de los puertos en el sistema de transportes de interés general, al tiempo que se potencia la capacidad de cada Autoridad Portuaria para favorecer la competitividad de los puertos que gestiona.
El marco estratégico del sistema portuario de interés general se elaborará por Puertos del Estado con la participación de las Autoridades Portuarias, que lo remitirá al Ministerio de Fomento para su aprobación. Este será un instrumento nuevo mediante el cual se defina el modelo de desarrollo estratégico, los criterios de actuación y los objetivos generales del conjunto del sistema portuario estatal, de conformidad con la política económica y de transportes del Gobierno.
Pero los objetivos generales requieren una concreción y un desarrollo a través de los instrumentos de planificación que desarrollarán los organismos públicos portuarios: plan estratégico, plan director y plan de empresa, este último ya implantado en la regulación actual.
El contenido de los planes se acordará entre cada Autoridad Portuaria y Puertos del Estado mediante la aplicación del sistema paccionado actualmente operativo para los planes de empresa y que tan buenos resultados ha dado en el desarrollo y consecución de los objetivos económicos de cada puerto.
En desarrollo de su plan estratégico, las Autoridades Portuarias elaborarán un proyecto de plan director para cada uno de los puertos que gestionen. El plan director se configura como el instrumento para la previsión de la construcción de un nuevo puerto, la ampliación o la realización de obras de infraestructura de uno existente.
Se mantiene dentro de los instrumentos de la planificación en el sistema portuario estatal, el plan de empresa que tanto ha ayudado a la mejora de la gestión de los puertos de interés general.
A continuación, el capítulo II del mismo título se refiere al régimen presupuestario de los organismos portuarios. El régimen jurídico aplicable a los organismos portuarios en materia presupuestaria, conforme al artículo 6.6 de la Ley General Presupuestaria, redactado por la Ley 24/01, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social para el año 2002, es el previsto en la propia Ley de Puertos y en las disposiciones de la Ley General Presupuestaria que resulten de aplicación.
Se diferencian en este capítulo las obligaciones en materia presupuestaria del organismo público Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias. En ambos casos, se ha adaptado la regulación establecida en la Ley de Puertos a las modificaciones operadas en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria en virtud de la Ley 14/00, de medidas fiscales, administrativas y del orden social para el año 2001.
Puertos del Estado elaborará anualmente los presupuestos de explotación y de capital y el programa de actuación plurianual consolidados del sistema portuario estatal. Es importante la mención a que dichos presupuestos y programa se habrán de ajustar a las disposiciones de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria que sean de aplicación, así como a las directrices de la política presupuestaria del Gobierno.
Por su parte, las Autoridades Portuarias aprobarán cada año los proyectos de presupuestos de explotación y capital y de programa de actuación plurianual, que se ajustarán a las previsiones económico-financieras acordadas en los planes de empresa y a los objetivos generales de gestión que establezca Puertos del Estado.Los proyectos serán remitidos a ese organismo público para su aprobación.
El capítulo III consta de un único artículo relativo al régimen contable. En el mismo se recoge y amplía la regulación de la Ley de Puertos vigente. Los organismos portuarios ajustarán su contabilidad a las disposiciones del Código de Comercio, a las del Plan General de Contabilidad y demás de aplicación.
Se añade la obligación de incluir en el informe relativo a la ejecución de la política portuaria, que eleva anualmente Puertos del Estado a las Cortes Generales, el balance, la cuenta de pérdidas y ganancias y el cuadro de financiación consolidados del sistema portuario estatal.
El régimen de control de las actividades económicas y financieras de los organismos portuarios se contiene en el capítulo IV de la nueva ley. Se ejercerá por la Intervención General de la Administración del Estado y el Tribunal de Cuentas, conforme a lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria. Asimismo, se especifica que Puertos del Estado ejercerá la función de control interno a través de los planes de control, con el objeto de analizar la seguridad de los activos, la fiabilidad de la información financiera y el cumplimiento de la normativa aplicable.
El capítulo V de la nueva ley se refiere al Régimen Tributario de las Autoridades Portuarias y de Puertos del Estado. Al igual que en la Ley de Puertos de 1992, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias tendrán el mismo régimen tributario que el Estado. Ahora bien, a estas entidades se les aplicará el régimen de entidades parcialmente exentas en el Impuesto sobre Sociedades, respecto de los ingresos procedentes de explotaciones económicas en la prestación de servicios comerciales que estarán sujetos al Impuesto, a diferencia de los ingresos de naturaleza tributaria, que estarán exentos. Ello obedece a la reciente modificación de la Ley 43/95, de 27 de diciembre, del Impuesto sobre Sociedades, en la que se reconoce la exención parcial de Puertos del Estado y de las Autoridades Portuarias.
Por último, a efectos del régimen tributario, siguiendo el régimen actual, se otorga al dominio público portuario el mismo régimen jurídico que al dominio público marítimo-terrestre.
Seguidamente, el capítulo VI contiene el régimen patrimonial de los organismos portuarios. El capítulo regula la definición del patrimonio propio de los organismos públicos portuarios, la adscripción y afectación de bienes a los organismos públicos portuarios, la desafectación de bienes de dominio público adscritos a las Autoridades Portuarias y a Puertos del Estado y la participación en sociedades y otras entidades.
Tratamiento específico requiere la regulación de la participación de los organismos portuarios en el capital social de sociedades mercantiles. Se establece que podrán participar en sociedades cuyo objeto esté ligado a actividades portuarias, así como logísticas, de transporte y tecnológicas que promuevan la competitividad portuaria. Sin embargo, y en el espíritu de liberalización y fomento de la competencia que preside la ley, se hace hincapié en que no podrán participar en sociedades relacionadas con la prestación de servicios portuarios básicos.
El título II finaliza con el capítulo VII relativo al régimen de los recursos humanos. La exigua regulación actual exigía un mayor desarrollo normativo de la materia. Destaca en la nueva ley su pretensión de delimitar competencias y la introducción de novedades en materia de retribuciones, control del gasto de personal, convenios colectivos y procedimiento para el nombramiento y separación de los Directores de las Autoridades Portuarias.
Por último, se ha reformado el régimen de nombramiento de los Directores de las Autoridades Portuarias con la exigencia de una experiencia reconocida de, al menos, 10 años en técnicas y gestión portuarias. Asimismo, se precisará mayoría absoluta de los miembros del Consejo de Administración para su nombramiento y cese, y la previa comunicación de las propuestas, tanto de nombramiento como de cese, al organismo público Puertos del Estado.
La ley dedica su título III a la prestación de servicios.
La Ley de 1992, ciertamente, aportó unas Autoridades Portuarias más activas y unos servicios portuarios regidos por el derecho privado; pero conservó del pasado una intensa vinculación entre autoridades y servicios que requiere ahora de una nueva asignación del papel que corresponde al sector público y al privado.
El proceso de liberalización, impulsado con ahínco desde la Unión Europea, consiste en una política económica que concibe al Estado, no como agente económico directo, sino como promotor, catalizador y garante de los derechos de propiedad y libertad de empresa, centrando sus funciones en el desarrollo de políticas que favorezcan la estabilidad, la libre competencia y el fomento de la inversión en los puertos, a través de fórmulas jurídicas que hagan atractiva la inversión de la iniciativa privada en los puertos de interés general, sin perjuicio de la simultánea articulación de mecanismos reguladores, habida cuenta de que los mercados de prestación de servicios de transporte, como es el caso del que aquí nos ocupa, vienen presentando o pueden presentar un alto grado de concentración en la concurrencia de operadores.
El fundamento político de este proceso se encuentra en el principio de subsidiariedad, esto es, una vez que la experiencia ha demostrado que los servicios portuarios pueden funcionar como mercado competitivo, no hay razón para que el Estado mantenga, a través de las Autoridades Portuarias, la titularidad de unos servicios que se vienen prestando en régimen de competencia, con alto grado de eficacia y rentabilidad, por el sector privado, pero a través de unos contratos de prestación de servicios, que, sin duda, en un marco empresarial competitivo introducen una presencia pública a todas luces innecesaria.
La liberalización de los servicios portuarios implica para el Estado, a través de las Autoridades Portuarias, abandonar el actual sistema de gestión de tales servicios y concentrar sus esfuerzos en la creación de marcos jurídicos y económicos que refuercen la introducción y el desarrollo de la libre competencia como medio para lograr una mayor competitividad y eficiencia económica de las empresas, dentro del mercado internacional. De esta manera, se eleva a la categoría de principio general en la actuación de las Autoridades Portuarias, el de la libertad de acceso a la prestación de los servicios portuarios, salvo limitación de número de prestadores por razones derivadas de la disponibilidad de espacios, capacidad de las instalaciones, seguridad o normas medioambientales.
Las razones antes citadas aconsejan abandonar el modelo subjetivo de organización de los servicios portuarios vigente y abordar un modelo objetivo de regulación, que introduzca la libre competencia en las actividades en que es posible y que impongan sobre los operadores de cada sector las obligaciones de servicio público, que junto a la libre competencia garanticen la seguridad, la continuidad, la calidad, la cobertura universal, la adaptación y la razonabilidad de precios.
La política de la Unión Europea, reflejada en la propuesta de directiva de acceso al mercado de los servicios portuarios, responde a este modelo objetivo, por cuanto busca el equilibrio entre la introducción progresiva de la competencia y la garantía del cumplimiento de las obligaciones de servicio público.
En el proceso de vigencia de la Ley de 1992 destaca como hito relevante la modificación operada por la Ley 62/97, de 26 de diciembre, en la cual se apostó por políticas liberalizadoras que permitieran el definitivo establecimiento de un marco de libre y leal competencia, incluyendo como novedad, entre las funciones de las Autoridades Portuarias, la de favorecer la libre competencia y velar por que no se produjeran situaciones de monopolio en la prestación de los distintos servicios portuarios.
Transcurridos ya más de cinco años desde la entrada en vigor de esta modificación, el escenario empresarial en los puertos de interés general es alentador. Existen, sin duda, los más importantes niveles de inversión privada en las infraestructuras estatales y, en algunos casos, una incipiente competencia en gran parte de los servicios portuarios, lo cual, redunda, siempre que se produce, en beneficio de los consumidores logrando el abaratamiento del coste del paso de las mercancías y el constante incremento de las mercancías movidas en los puertos españoles.
Ha de observarse que en la nueva ley se modifica el concepto de servicio portuario de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la cual aparece vinculado a la titularidad y competencias de la Autoridad Portuaria y su prestación se desarrolla en régimen de gestión directa o indirecta, según proceda, por el concepto más amplio de servicios prestados en los puertos de interés general que se clasifican en servicios portuarios básicos y generales, servicios comerciales y servicio de señalización marítima. De este modo, el nuevo concepto de servicio portuario es más limitado que el recogido en el anterior artículo 66 de la Ley de Puertos y de la Marina Mercante y se distingue de los servicios comerciales que con la anterior ley eran también servicios portuarios.
La ley produce así desde esta perspectiva un importante cambio en el modelo de gestión de los puertos, en el que el papel de la autoridad pública, representada a través de las Autoridades Portuarias, se orienta a la provisión y gestión de los espacios de dominio público, a la regulación de la actividad económica que constituyen los servicios portuarios básicos que se desarrollan en el puerto, que corren a cargo, esencialmente, del sector privado, reservándose a la Autoridad Portuaria una actividad prestacional subsidiaria orientada principalmente a los casos de ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada. Todo ello, sin perjuicio del papel fundamental que, desde la aplicación en su gestión de los principios de eficiencia, agilidad y flexibilidad propios de una gestión empresarial, las Autoridades Portuarias han venido desarrollando en la promoción de estrategias globales orientadas hacia el cliente común, tendentes a asegurar la adaptación permanente de la oferta global portuaria a las necesidades y estrategias de la actividad económica a que éstas sirven y a contribuir a crear un ámbito de cooperación de todos los agentes de la comunidad portuaria, dirigido a la mejora de los servicios portuarios y a la promoción de los puertos.
La renovación que se propone, en sintonía con la política comunitaria en materia portuaria, trata de introducir mayor flexibilidad y competencia en los servicios portuarios, lo cual se traduce en una decidida apuesta por reforzar el protagonismo privado en las actividades de tipo prestacional en los puertos, en contraposición del protagonismo público derivado de la hasta ahora reservada titularidad de los servicios portuarios a favor de las Autoridades Portuarias.
En consecuencia, dichas Autoridades Portuarias dejarán de ser titulares de los servicios portuarios tradicionales. Estas actividades, cada vez más diversificadas y complejas, serán confiadas a la iniciativa privada en régimen de libre competencia, siempre que sea posible y garantizando, en todo caso, la seguridad en los puertos, particularmente de los servicios técnico-náuticos.
La gran novedad de la ley es, además, que la liberalización se extiende a todos los servicios portuarios básicos sin excepción, siguiendo los criterios de la política de la Unión Europea, sin perjuicio de las especificidades de cada uno de ellos, y en el contexto de un mismo marco jurídico. Así se supera el esquema dual de regímenes jurídicos que existía en la Ley de Puertos de 1992 para los servicios portuarios en general y para el servicio de estiba y desestiba en particular, que se regía por su legislación específica.
En cuanto al contenido de la ley, tras tipificar los servicios que se prestan en los puertos en su primer artículo, introduce como elemento central de la nueva regulación la calificación de los servicios portuarios, todos ellos, como actividades de interés general. Con dicha calificación desaparece cualquier residuo de "publicatio" llegado hasta nosotros a través de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1992 y se reconoce paladinamente el protagonismo de la iniciativa privada en este tipo de actividades, en plena sintonía con la posición política común de la Unión Europea en cuanto al acceso al mercado de los servicios portuarios.
Ha de reiterarse que no todos los servicios que pueden desarrollarse en los puertos son necesariamente servicios portuarios; lo son los necesarios para el normal desenvolvimiento de los puertos, en su actividad intrínseca de atención a las necesidades del tráfico marítimo, servicios que la ley divide en dos tipos: los servicios "generales del puerto" y los que la ley califica como "servicios básicos". Cualquier otra actividad podrá desarrollarse en el puerto siempre que no perjudique a su buen funcionamiento y a partir de la correspondiente autorización, pero sin la regulación que la ley confiere a los servicios portuarios ni las responsabilidades que sobre ellos impone a las Autoridades Portuarias. Estas actividades se identifican en el texto de la ley con el calificativo genérico de "servicios comerciales", a los que se dedica una escueta regulación. Cierra este título un capítulo dedicado al servicio de señalización marítima, cuyas particularidades las hacen acreedoras de tal tratamiento.
Dentro de la regulación de los servicios portuarios debe destacarse que los generales del puerto se confían a las Autoridades Portuarias como obligación que la ley les impone. Se caracterizan, bien por incorporar ejercicio de autoridad, bien por ser indivisibles, remitiendo ambas notas a un único agente, que no puede ser otro que la autoridad responsable del puerto. Los servicios básicos, por su parte, se definen por su relación directa con las operaciones del tráfico portuario y se clasifican en cinco grupos: servicio de practicaje; servicios técnico-naúticos; al pasaje; de manipulación y transporte de mercancías; y de recepción de desechos. Se realizan por operadores privados amparados por la correspondiente licencia y en régimen de competencia; sólo en caso de insuficiencia de la iniciativa privada la ley permite su prestación directa por las Autoridades Portuarias, en forma excepcional y transitoria, lo que es una obligación para las mismas cuando lo requieren las circunstancias del mercado y en tanto éstas se mantengan.
Los servicios portuarios básicos quedan cuidadosamente regulados. Su estatuto jurídico se sostiene sobre dos instrumentos fundamentales: de un lado, los pliegos reguladores que aprueba Puertos del Estado con alcance general y las prescripciones particulares que elabora cada Autoridad Portuaria adaptando los anteriores a sus propias circunstancias, constituyen el conjunto normativo del que tomará su cuerpo la licencia de cada operador. De otro lado, las obligaciones de servicio público, que la ley establece con carácter inicial y que son ampliables en los supuestos igualmente determinados en la ley, garantizan que los intereses públicos del tráfico portuario y del puerto como unidad no se verán quebrantados por la prestación privada de estos servicios. Entre estas obligaciones figuran las de atender a toda demanda razonable, mantener la continuidad del servicio salvo fuerza mayor, cooperar con las autoridades y otros operadores para preservar la seguridad y funcionamiento del puerto ante circunstancias excepcionales adversas y otras de este tenor, incluidas determinadas obligaciones relacionadas con la gestión y la economía de los servicios.
El estatuto de derechos y obligaciones de los operadores de servicios portuarios básicos se plasma para cada uno de ellos en la correspondiente licencia. Éstas son de carácter reglado y recogen los derechos y obligaciones derivados de la normativa que acaba de expresarse (pliegos reguladores, prescripciones particulares, obligaciones de servicio público), adecuados al concreto puerto y servicio en que se pretende operar. Pueden solicitarse para grupos de servicios o para servicios específicos por personas o empresas que cumplan unos requisitos mínimos de solvencia y disponibilidad de medios, junto a los demás impuestos por la ley. Su cumplimiento habilita para la obtención de la licencia, salvo que sea objetivamente necesario limitar el número de prestadores, lo cual sólo podrá hacerse por las Autoridades Portuarias en los casos que la ley determina y mediante los procedimientos y trámites en ella señalados; dado este supuesto, la adjudicación de licencias se hará por concurso en régimen de publicidad, transparencia y no discriminación.
Siendo las licencias el nuevo título habilitante para la prestación de los servicios portuarios básicos, la ley se ocupa de determinar con cierto detalle todos sus elementos: el plazo de duración, el procedimiento de otorgamiento, su clausulado, sus posibilidades de modificación y transmisión y sus formas de extinción. Es importante destacar que, con arreglo a los principios de objetividad y proporcionalidad, la ley declara modificables las licencias en dos supuestos: por alteración sustancial del estatuto normativo del servicio y a solicitud del interesado, conforme a los requisitos previstos en las prescripciones particulares del servicio; en ambos casos, la ley prevé fórmulas para evitar que se produzcan resultados injustos para los operadores o los usuarios de los servicios.
En las secciones 4.ª y 5.ª del capítulo II, la ley aborda dos regulaciones de gran interés, que representan interesantes novedades normativas. La primera es la integración de servicios y la autoprestación y la segunda los mecanismos de control de la competencia efectiva en los servicios portuarios. La integración de servicios se produce cuando una terminal privada, que opera exclusivamente buques de su propio grupo empresarial, pasa a prestar servicios técnico-náuticos a estos mismos buques. La autoprestación se produce cuando el usuario que pudiendo contratar la prestación de servicios portuarios con empresas autorizadas para la prestación del servicio en el puerto, opta por prestárselos a sí mismo con su personal embarcado y sus propios medios, sin celebrar contratos con terceros. La ley crea una licencia específica para ellas, estableciendo las circunstancias en que procede su otorgamiento y aquellas en que puede denegarse, así como las compensaciones económicas que, en su caso, procedan para los prestadores de los servicios abiertos al tráfico general que resulten perjudicados por la integración.
La ley encomienda a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias la misión de salvaguardar la competencia en los servicios básicos. Esta misión se hace compatible con la de las demás autoridades en cuanto todos los actos detectados contrarios a la Ley 16/89, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, deben ser puestos en conocimiento del Servicio de Defensa de la Competencia para su tramitación conforme a los preceptos de dicha ley. En el marco de esta misión, la ley instituye entre otras cosas, un Observatorio Permanente del mercado de los servicios portuarios básicos, órgano adscrito a Puertos del Estado con la participación de las Autoridades Portuarias y las organizaciones representativas de los prestadores, trabajadores y usuarios de los mismos, de cuya actividad podrán derivarse dos posibilidades: de una parte, la emisión de directrices con interpretaciones respecto a las conductas aceptables y rechazables y/o reglas de aceptación voluntaria por los operadores y Autoridades Portuarias españolas; de otra parte, la aprobación de circulares de carácter normativo, obligatorias tras su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". Ambos instrumentos, inordinados a una competencia racional entre prestadores de servicios y entre puertos que atienden a los mismos tráficos, resultan de especial interés en tiempos de rápidos cambios, de continua aparición de nuevas técnicas y de constante apertura de nuevos mercados en el tráfico marítimo nacional e internacional.
El capítulo dedicado a los servicios portuarios generales y básicos finaliza con una sección dedicada a precisar exactamente qué debemos entender por cada uno de estos servicios. Rotulada "disposiciones particulares", en ella se definen, conceptual y técnicamente, los servicios de practicaje, remolque portuario, amarre y desamarre, servicios al pasaje, carga y descarga, estiba, desestiba y transbordo de mercancías, depósito, transporte horizontal y recepción de desechos. En algunos de ellos se especifica con cierto detalle su modo de operación, lo que afecta en especial al servicio de recepción de desechos, de singular importancia ecológica hoy día, como se pone de manifiesto a través del Real Decreto 1381/02, de 20 de diciembre, sobre instalaciones de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga, que traspuso al ordenamiento interno la Directiva 2000/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2000; en otros, se diferencia específicamente lo que queda incluido y excluido en el servicio, siendo de señalar las precisiones incluidas en este sentido en el servicio de carga y descarga, estiba, desestiba y transbordo de mercancías.
Merece, sin duda, un comentario más extenso el servicio de carga, descarga, estiba, desestiba y transbordo de mercancías, que se configura de forma independiente al de los otros servicios de manipulación de mercancías. El servicio público de estiba y desestiba regulado hasta ahora como servicio público de titularidad del Estado pasa a convertirse en la ley en un tipo de servicio portuario básico, concebido como una actividad comercial de interés general cuya iniciativa corresponde a los particulares.
Con la nueva regulación se alcanzan dos objetivos claves: por un lado, extender la normativa general sobre servicios portuarios al de la estiba portuaria, que siempre se había visto tratada en forma singular. Y, por otro, se adapta la actual legislación al marco europeo diseñado por la política de la Unión Europea.
Por otra parte, se crea una titulación de formación profesional específica para los trabajadores que intervengan en la realización de los servicios portuarios básicos, con el fin de adaptar la adquisición de estos conocimientos al régimen general, eximiendo, no obstante, de su obtención a los trabajadores que a la entrada en vigor de la norma vengan prestando servicios en esta actividad.
Un avance de gran relevancia es la basculación de la mayor presencia pública hacia el reconocimiento del mayor y debido peso de la presencia privada en la entidad que gestiona la bolsa de trabajadores que realiza las actividades que integran el servicio. A su vez, dicha entidad, actualmente sociedad anónima estatal, se transforma en agrupación portuaria de interés económico, sujetándose al régimen jurídico que configura la propia Ley 12/91, de 29 de abril, que la regula, excepto en determinadas cuestiones que exigen de un equilibrio impuesto en garantía del interés general.
La regulación de los servicios comerciales a prestar dentro de los recintos portuarios, contenida en el capítulo III del título III de la ley es muy breve, como corresponde a la libertad de iniciativa pública o privada que para su prestación se reconoce y constituyen, en el caso de las Autoridades Portuarias, el ámbito de aplicación del principio de libertad tarifaria. La ley se limita a dejar sentado que quedan sometidos a autorización, cuya finalidad es garantizar su compatibilidad con la seguridad del puerto y los usos portuarios preferentes, y que pueden ser iniciativa de terceros o de las propias Autoridades Portuarias, en este último caso siempre que tengan una relación directa con la funcionalidad del puerto. En todo caso se prestarán en régimen de concurrencia, sin que estén previstos para ellos limitaciones u obligaciones específicas, salvo, naturalmente, las derivadas de la adecuada protección y conservación del dominio público portuario sobre el que se realizan. Por lo que hace, en fin, al servicio de señalización marítima con el que se cierra el título, su regulación es también muy escueta y en la línea de la existente, sobre la que no se incluyen grandes novedades, si bien, se establecen algunas precisiones consideradas necesarias en relación con los puertos de la competencia de las comunidades autónomas.
El título IV está dedicado al dominio público portuario estatal.
Las necesidades de una nueva regulación del dominio público portuario surgen, además de por el rodaje de más 10 años de la propia Ley de Puertos, por la necesidad de adaptarlo a los cambios en el modelo de gestión de los puertos.
Por otra parte, mientras que la legislación de costas tiene como objetivo esencial recuperar el uso del litoral, por lo que se afirma la necesidad de garantizar el uso común general o uso público de las playas y costas, la finalidad esencial o primordial de los puertos es justamente realizar un conjunto de operaciones económicas complejas y de gran relevancia, que resultan en muchos casos incompatibles con el uso común general. En los puertos se trata de transformar las pertenencias del dominio público litoral a fin de convertirlas en soportes e infraestructuras que garanticen el tráfico marítimo en condiciones de seguridad y eficiencia -lo que, a veces, es difícil de compatibilizar con el mantenimiento inalterado del medio natural-. Por ello, la consideración de los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal como verdaderas obras o infraestructuras públicas ha de incidir sobre el régimen jurídico de utilización y sobre su forma de ocupación y explotación.
Además, las necesidades de una nueva regulación del dominio público portuario se ponen aún más de manifiesto a la vista del papel que en la nueva ley las Autoridades Portuaria asumen en relación con la gestión del dominio público portuario, ya que desarrollarán funciones de provisión, gestión y ordenación de los espacios portuarios, para lo cual la ley debe regular instrumentos jurídicos que permitan, a través de la planificación, el cumplimiento de estos objetivos que no existen en la legislación costera.
Finalmente, el nuevo papel asignado a las Autoridades Portuarias como entes reguladores supondrá en la práctica una tendencia hacia la disminución de la financiación pública en inversiones portuarias, y un marcado protagonismo de la iniciativa privada en la ejecución de obras portuarias.
El título arranca con la exposición del modelo de gestión del dominio público portuario estatal. Este modelo está orientado a promover la participación del sector privado en la financiación y explotación de instalaciones portuarias y en la prestación de servicios a través del otorgamiento de concesiones y autorizaciones demaniales y de concesión de obra pública.
Bajo la rúbrica "de los bienes que integran", el capítulo II se refiere a la determinación del dominio público portuario estatal. En primer lugar, afirma que los puertos de interés general forman parte del dominio público marítimo-terrestre, integran el dominio público portuario y se regulan por esta ley. Además, enumera como bienes demaniales los terrenos, obras e instalaciones fijas y espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos, sin olvidar que también tendrán la consideración de dominio público portuario los terrenos y obras destinadas a la señalización marítima.
El nuevo régimen de utilización del dominio público se regula en el capítulo III. En cuanto a los usos en el dominio público portuario, sólo podrán realizarse actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios, teniendo esta consideración los comerciales, pesqueros, náutico-deportivos y complementarios o auxiliares de los anteriores, incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje y los de empresas industriales o comerciales instaladas en el puerto por su relación con el tráfico portuario.
El capítulo IV se refiere al Plan de utilización de los espacios portuarios, que como en la ley vigente constituye un instrumento al que la ley le atribuye dos fines esenciales: la delimitación de la zona de servicio de los puertos de titularidad estatal y la ordenación portuaria y no urbanística de la zona de servicio, que incluirá los espacios de tierra y de agua necesarios para el desarrollo de los usos portuarios, los espacios de reserva para el desarrollo de la actividad portuaria y los destinados a otros usos no portuarios.
Seguidamente, el capítulo V está dedicado a las autorizaciones de ocupación del dominio público portuario por la Autoridad Portuaria, estableciendo dos clases de autorizaciones. Por una parte, la utilización de instalaciones portuarias fijas por los buques, el pasaje y las mercancías, que se regirá por el Reglamento de Explotación y Policía y las Ordenanzas portuarias. Por otra parte, la ocupación del dominio público portuario con bienes muebles o instalaciones desmontables o sin ellos, por plazo no superior a tres años.
La ocupación del dominio público portuario por plazo no superior a tres años, con bienes muebles o instalaciones desmontables o sin ellos, estarán sujetas a autorización previa de la Autoridad Portuaria. Como en la vigente Ley de Puertos, las autorizaciones se otorgarán por el Consejo de Administración, con la salvedad de que su plazo de vigencia sea inferior a un año, en cuyo caso la competencia corresponderá al Presidente. Asimismo, se establece el procedimiento, convocatoria de concursos y condiciones para el otorgamiento de autorizaciones.
A continuación, el capítulo VI se refiere a las concesiones demaniales, que son aquéllas otorgadas por la Autoridad Portuaria por la ocupación del dominio público portuario, con obras o instalaciones no desmontables o por plazo superior a tres años. A diferencia de la vigente Ley de Puertos y de la legislación de costas, el plazo máximo de vigencia de las concesiones se amplía hasta 35 años. Esta ampliación del plazo trata de dar cobertura e incentivar que la iniciativa privada pueda afrontar inversiones significativas en grandes obras de infraestructura portuarias, como diques, accesibilidad marítima, muelles o rellenos de grandes superficies, que con la Ley de Puertos de 1992 nunca se han acometido en los puertos españoles, por ser el plazo de 30 años insuficiente para permitir la amortización de la inversión que exigen estas obras.
Con respecto al procedimiento para otorgamiento de concesiones demaniales, la nueva ley introduce la novedad de que si dicho procedimiento se inicia a instancia de particular, la Autoridad portuaria deberá iniciar un trámite de competencia de proyectos.
Resulta fundamental la nueva regulación de la ley en relación con la convocatoria de concursos para el otorgamiento de concesiones. Frente a la vigente Ley de Puertos, la nueva establece, taxativamente, los supuestos en que la Autoridad Portuaria deberá convocar concursos.
Entre las disposiciones comunes a las concesiones, en primer término se regula la modificación de las concesiones, diferenciando, en cuanto al procedimiento de tramitación, las sustanciales y las que no lo son. Ante el actual vacío normativo sobre los supuestos en que las modificaciones tienen el carácter de sustanciales, se da un paso adelante en la determinación de los mismos, efectuando una enumeración tasada, que evita la inseguridad jurídica existente.
Además, se regula la revisión de concesiones como supuesto modificativo, que procede cuando concurren causas ajenas a la voluntad del concesionario, a saber, alteración de los supuestos determinantes del otorgamiento, fuerza mayor y adecuación a los planes de utilización, especial o director.
Se potencian los instrumentos de ordenación de los espacios portuarios, incluyéndose entre las causas de revisión de concesiones, la adecuación al Plan de utilización de los Espacios Portuarios o al Plan Especial de Ordenación de la Zona de Servicio del Puerto, así como cuando lo exija su adecuación a las obras previstas en el Plan Director.
Con mayor sistemática y profundidad se regula el régimen de transmisión y gravamen de las concesiones. Para que la Autoridad Portuaria autorice la transmisión de una concesión demanial se deberán cumplir las condiciones mínimas previstas en la nueva ley y, en particular, que se garantice la libre competencia.
La ley regula, además, con más precisión y detalle los derechos de adquisición preferente -tanteo y retracto- a favor de la Autoridad Portuaria, las adquisiciones por remate judicial, administrativo o por adjudicación de bienes por impago de créditos hipotecarios y las garantías, regulando el importe al que deberán ascender tanto las garantías provisional y definitiva de construcción, como la garantía de explotación. Para hacer efectivas dichas garantías, las Autoridades Portuarias tendrán preferencia sobre cualesquiera otras deudas.
El capítulo VII desarrolla el régimen de extinción de autorizaciones y concesiones. La regulación de las causas de extinción se mantiene en términos análogos a los establecidos en la legislación de costas. Destaca entre ellas el rescate de las concesiones. De la nueva regulación se debe hacer hincapié, por un lado, en el procedimiento y, por otro, en las reglas para la determinación del valor del rescate. En cuanto al procedimiento, al Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria le corresponderá la declaración de interés portuario, y al Presidente, el acuerdo de necesidad de ocupación. La declaración de urgencia de la ocupación, cuando proceda, corresponderá adoptarla al Ministro de Fomento. Por lo que respecta a la fijación del valor del rescate, la Autoridad Portuaria y el titular podrán convenir el valor del mismo. En caso de no llegar a acuerdo, el valor del rescate será fijado por la Autoridad Portuaria de conformidad con los criterios que específicamente se determinan. Corresponderá al Consejo de Administración dictar la correspondiente resolución.
El capítulo VIII consta de un único artículo relativo al contrato de concesión de obras públicas portuarias. La ley pretende con ello adaptar esta nueva modalidad de contrato a las obras públicas portuarias. Dicho contrato tendrá como objeto, siempre que se encuentren abierta al uso público o aprovechamiento general, la construcción de un nuevo puerto o de una parte nueva de un puerto que sean susceptibles de explotación totalmente independiente y la construcción de infraestructuras básicas de defensa, de abrigo, de accesos marítimos, de muelles y otras instalaciones de atraque.
El capítulo IX está dedicado a la regulación de los medios de ejecución. La ejecución forzosa de las resoluciones de las Autoridades Portuarias se regirá por la Ley 30/92. Como en la legislación de costas, se prevé expresamente el desahucio administrativo para quienes ocupen de forma indebida y sin título bastante el dominio público portuario, especificando que el plazo de audiencia será de 10 días.
Para finalizar, la ley regula con especial atención en el capítulo X los medios de prevención y lucha contra la contaminación en el dominio público portuario, así como la recepción de desechos y residuos procedentes de buques, con el fin de garantizar la protección medioambiental y la seguridad en los puertos. Junto a ello, se regulan las obras de dragado y el vertido de los productos del mismo en el dominio público portuario, que requerirán la autorización de la Autoridad Portuaria. Por último, se establece como novedad la regulación de los planes de emergencia y seguridad de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente.
El régimen económico del sistema portuario de titularidad estatal, integrado por los organismos públicos portuarios Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, deberá responder a los siguientes principios y objetivos:
1. Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias administrarán sus respectivos recursos económicos y financieros con autonomía de gestión, y dentro de su ámbito de competencia.
2. La gestión económica y financiera deberá cumplir los objetivos anualmente fijados en los planes de empresa, de acuerdo con los instrumentos de planificación plurianual del sistema portuario estatal aprobados, en el marco fijado por el Ministerio de Fomento, en ejecución de la política portuaria del Gobierno.
1. Los ingresos de las actividades ordinarias del sistema portuario estatal y de cada una de las Autoridades Portuarias deberán cubrir, al menos, los siguientes conceptos:
2. Para garantizar la autofinanciación del sistema portuario y de cada una de las Autoridades Portuarias de acuerdo con los respectivos planes de empresa, Puertos del Estado acordará con cada Autoridad Portuaria, en la forma prevista en el artículo 36 de esta ley, el objetivo de rentabilidad anual de cada una de ellas atendiendo a sus características y condicionamientos específicos, a las diferencias en la situación competitiva, a la previsible evolución de la demanda, a las necesidades inversoras de cada Autoridad Portuaria y a las circunstancias especiales derivadas de las condiciones de alejamiento, insularidad y ultraperiferia, teniendo en cuenta el objetivo global de rentabilidad fijado para el conjunto del sistema portuario, así como respetando, en todo caso, el principio de libre competencia.
3. A estos efectos, la rentabilidad del sistema portuario se calculará como el cociente entre el resultado del ejercicio después de impuestos y el inmovilizado neto medio del ejercicio, excluyendo el inmovilizado en curso.
En el cálculo de la rentabilidad de cada Autoridad Portuaria se excluirá del numerador el saldo del Fondo de Compensación Interportuario aportado o recibido.
1. Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias gestionarán sus recursos económicos atendiendo a criterios de eficacia y de eficiencia, a fin de lograr el cumplimiento de los objetivos previstos y la rentabilización del patrimonio.
2. La gestión económica se realizará en un marco de desarrollo sostenible que velará por la protección y conservación medioambiental, por la adecuada integración de los puertos en las ciudades de su entorno y por la conservación del Patrimonio Histórico Español afecto al servicio de los puertos.
1. El sistema portuario estatal responde al principio de solidaridad entre los organismos públicos portuarios, atendiendo en particular a las especiales condiciones de alejamiento, de insularidad y ultraperiferia.
2. Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias promoverán la solidaridad en el sistema portuario, a través del Fondo de Compensación Interportuario como instrumento de redistribución de recursos, en el marco de los principios de autofinanciación y de libre y leal competencia, en y entre los puertos de interés general.
La actividad portuaria se desarrollará en un marco de libre y leal competencia entre los puertos de interés general y entre las Autoridades Portuarias que las gestionan, a fin de fomentar el incremento de los tráficos portuarios y la mejora de la competitividad.
1. Las Autoridades Portuarias establecerán libremente las tarifas en aquellos servicios comerciales que presten en concurrencia con la iniciativa privada, con los límites que se deriven de la obligación de evitar prácticas abusivas, así como actuaciones discriminatorias y otras análogas. Estas tarifas no podrán ser inferiores al coste del servicio.
2. Las tarifas por servicios prestados por el sector privado se fijarán libremente, sin perjuicio de las tarifas máximas que en los servicios portuarios básicos puedan establecer las Autoridades Portuarias.
3. El Ministerio de Fomento velará por asegurar la máxima autonomía de gestión de las Autoridades Portuarias en esta materia.
Con el objetivo de mejorar la posición competitiva de los puertos de interés general y su integración en las cadenas logísticas y de transporte nacionales e internacionales, Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, en el ámbito de sus respectivas competencias, promoverán estrategias tendentes a asegurar la adaptación permanente de la oferta global portuaria a las necesidades y exigencias de la actividad económica a la que éstos sirven, y contribuirán a crear un ámbito de cooperación de todos los agentes de la comunidad portuaria, públicos y privados, dirigido a la mejora de los servicios portuarios y a la promoción de los puertos. Deberán adoptar, entre otras, medidas encaminadas a la mejora de la calidad y de la eficacia en la prestación de los servicios y a la reducción del coste del paso de la mercancía a través de los puertos, promoviendo tarifas competitivas en los servicios portuarios, aplicando coeficientes correctores en las tasas portuarias y estableciendo bonificaciones, en los términos previstos en esta ley, que permitan articular acciones comerciales adecuadas a cada tipo de tráfico en colaboración con el sector privado.
1. Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, en sus respectivos ámbitos de competencia y en cumplimiento de la política portuaria del Gobierno, promoverán, cuando proceda, la participación de la iniciativa privada en la financiación y gestión de las instalaciones portuarias, a través de los mecanismos jurídicos y financieros de colaboración previstos en el ordenamiento jurídico.
2. Dicha participación se incentivará, entre otros instrumentos, a través del otorgamiento de concesiones de obra pública y demanial que supongan la ejecución por sus titulares de las obras de infraestructura necesarias y su explotación.
Los recursos económicos del sistema portuario son los que, con arreglo a esta ley, se asignen a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias, y se destinarán al cumplimiento de las funciones previstas en la misma.
1. Los recursos económicos de Puertos del Estado estarán integrados por:
2. Corresponde a Puertos del Estado la gestión y administración de los recursos que se relacionan en el apartado anterior, debiendo ajustarse a los objetivos y principios contenidos en esta ley.
1. Los recursos económicos de las Autoridades Portuarias estarán integrados por:
2. Corresponde a las Autoridades Portuarias la gestión y administración de los recursos que se relacionan en el apartado anterior, debiendo ajustarse a los objetivos y principios establecidos en esta ley.
1. De conformidad con el principio de solidaridad entre los organismos públicos portuarios, se crea el Fondo de Compensación Interportuario como instrumento de redistribución de recursos del sistema portuario estatal, que será administrado por Puertos del Estado de conformidad con los acuerdos adoptados por el Comité de Distribución del Fondo, y se dotará anualmente en el presupuesto de explotación individual de dicho organismo público.
2. Las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado realizarán aportaciones al Fondo de Compensación Interportuario conforme a los criterios y límites establecidos en esta ley. Dichas aportaciones tendrán la consideración de gasto no reintegrable.
3. El sistema de aportaciones y de distribución de las mismas estará dirigido a garantizar la autofinanciación del sistema portuario de titularidad estatal y a potenciar el marco de leal competencia entre los puertos de interés general, favoreciendo:
4. La cuantía anual de la aportación de cada Autoridad Portuaria al Fondo de Compensación Interportuario se determinará por agregación de los siguientes importes correspondientes al ejercicio anterior:
El porcentaje a aplicar correspondiente al párrafo b) será fijado anualmente por el Comité de Distribución del Fondo, a propuesta de Puertos del Estado, en función de las necesidades financieras que se deriven de un adecuado nivel de inversión o de gasto en mantenimiento y reparación de infraestructuras en relación con la capacidad de generación de recursos de cada Autoridad Portuaria, así como del desarrollo de procesos de saneamiento en las mismas para alcanzar su rentabilidad objetivo de acuerdo con las previsiones de su plan de empresa. Dicho porcentaje se reducirá un 50 por ciento para las Autoridades Portuarias del Archipiélago Canario, Balear, y de Ceuta y Melilla.
La aportación sobre recursos generados fijada de forma general por el Comité de Distribución del Fondo se reducirá para cada Autoridad Portuaria en el doble del porcentaje en que disminuya la media del cociente entre gastos e ingresos de explotación de los tres ejercicios anteriores, con relación a dicha media calculada para el período de los tres años anteriores al ejercicio precedente.
5. La cuantía de la aportación anual de Puertos del Estado se determinará por su Consejo Rector en función de las disponibilidades presupuestarias de dicho organismo público y de las necesidades del Fondo de Compensación Interportuario.
6. La distribución del Fondo de Compensación Interportuario entre Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias se aprobará por el Comité de Distribución del Fondo atendiendo a los criterios siguientes:
El criterio de asignación de recursos tendrá anualmente un carácter finalista y su aplicación estará condicionada a su ejecución efectiva, al cumplimiento del nivel de inversión fijado en el plan de empresa para la Autoridad Portuaria o, en su caso, al cumplimiento del plan de saneamiento. Dicha asignación tendrá la consideración de ingreso del ejercicio en que efectivamente se aplique la misma y se considerará obtenido en el cumplimiento de su finalidad específica.
El Comité de Distribución del Fondo de Compensación Interportuario decidirá el destino de las cantidades asignadas anualmente que no fueran consumidas, pudiendo acordar el mantenimiento en el Fondo para su asignación en el siguiente ejercicio.
7. El Comité de Distribución del Fondo de Compensación Interportuario tendrá la siguiente composición:
Los acuerdos del Comité, sobre la base de las propuestas presentadas por Puertos del Estado, serán adoptados por mayoría simple de los asistentes, correspondiendo al Presidente el voto de calidad en caso de empate.
8. El Ministerio de Fomento, a propuesta de Puertos del Estado, determinará la forma y plazos en que deben hacerse efectivas las aportaciones de los organismos públicos portuarios.
1. Son tasas portuarias, aquéllas exigidas por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias.
2. Las tasas a las que se refiere el apartado anterior son las siguientes:
Las tasas portuarias se regirán por lo dispuesto en esta ley y, en lo no previsto en la misma, por la Ley de Tasas y Precios Públicos, la Ley General Tributaria y las normas reglamentarias dictadas en desarrollo de las mismas.
A las tasas reguladas en este capítulo les resultan de aplicación las siguientes reglas generales:
1. Estarán exentos del pago de la tasa por ocupación privativa del dominio público portuario regulada en esta ley:
2. Estarán exentos de la tasa por aprovechamiento especial en el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios y de la tasa por servicios generales:
3. Estarán exentos del pago de las correspondientes tasas por utilización especial de instalaciones portuarias y de la tasa por servicio de señalización marítima:
1. La gestión, liquidación y recaudación de las tasas se efectuará por las Autoridades Portuarias, pudiendo utilizar para la efectividad del cobro de las mismas las garantías constituidas al efecto y, en su caso, la vía de apremio cuya gestión se realizará por los órganos de recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, o previa celebración del oportuno convenio de la gestión recaudatoria, por los órganos de recaudación de las Administraciones de las comunidades autónomas, de las entidades que integran la Administración local o de otras Administraciones públicas territoriales.
De conformidad con el artículo 23 de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, los sujetos pasivos estarán obligados a practicar operaciones de autoliquidación tributaria cuando así se prevea reglamentariamente.
2. En la gestión y revisión de los actos de aplicación de las tasas se aplicarán los principios y procedimientos de la Ley General Tributaria y disposiciones de desarrollo en cuanto no se opongan a lo previsto en esta ley.
3. El impago de cualquiera de las tasas previstas en el artículo 14.2 podrá motivar, previo apercibimiento al interesado y en tanto no regularice su deuda tributaria, la prohibición o pérdida del derecho a la utilización o aprovechamiento especial de las instalaciones portuarias, previa comunicación al Capitán Marítimo si afectase a la navegación, la suspensión de la actividad y, en su caso, la extinción del título administrativo correspondiente, de acuerdo con lo previsto en esta ley.
A estos efectos, se entenderá que se ha producido impago de las tasas cuando no se efectúe el ingreso de la deuda tributaria en período voluntario.
1. La ocupación del dominio público portuario, en virtud de una concesión o autorización, devengará la correspondiente tasa a favor de la Autoridad Portuaria.
2. Son sujetos pasivos contribuyentes de la tasa, según proceda, el concesionario o el titular de la autorización.
3. La base imponible de la tasa será el valor del bien, que se determinará de la forma siguiente:
4. El tipo de gravamen anual aplicado a la base imponible será el siguiente:
5. Para la determinación del valor de los terrenos y de las aguas del puerto, el Ministro de Fomento aprobará, a propuesta de cada Autoridad Portuaria, la correspondiente valoración de la zona de servicio del puerto y de los terrenos afectados a la señalización marítima, cuya gestión se atribuye a cada Autoridad Portuaria, de acuerdo con el siguiente procedimiento:
La orden de aprobación de la correspondiente valoración será publicada en el "Boletín Oficial del Estado". Los valores contenidos en la orden no serán susceptibles de recurso autónomo, sin perjuicio de los que procedan contra la notificación individual conjunta de dicho valor y de la nueva cuantía de la tasa a los concesionarios y titulares de autorizaciones.
Tales valoraciones, que se actualizarán el 1 de enero de cada año en una proporción equivalente al 85 por ciento de la variación interanual experimentada por el índice general de precios al consumo para el conjunto nacional total (I.P.C.) en el mes de octubre, podrán revisarse para la totalidad de la zona de servicio y de los terrenos afectados a la señalización marítima cada cinco años y, en todo caso, deberán revisarse cada 10 años. Asimismo, deberán revisarse cuando se apruebe o modifique el plan de utilización de los espacios portuarios, en la parte de la zona de servicio que se encuentre afectada por dicha modificación o cuando se produzca cualquier circunstancia que pueda afectar a su valor. La actualización del valor de los terrenos y aguas del puerto no afectará a las concesiones y autorizaciones otorgadas, sin perjuicio de la actualización de la cuantía de la tasa conforme a lo previsto en el apartado siguiente.
6. La Autoridad Portuaria reflejará en las condiciones de la concesión o autorización la cuantía de la tasa, que será actualizada anualmente, en lo que respecta a la ocupación de terrenos y aguas, en una proporción equivalente al 85 por ciento de la variación interanual experimentada por el índice general de precios al consumo para el conjunto nacional total (I.P.C.) en el mes de octubre. La actualización será efectiva a partir del día 1 de enero. Esta actualización será incompatible y prevalecerá frente a cualquier otra que pueda establecerse, con carácter general, en la Ley de Presupuestos Generales para todas las tasas estatales.
La cuantía de la tasa en las concesiones será, además, revisada de acuerdo con las nuevas valoraciones que sean aprobadas por el Ministro de Fomento de conformidad con lo establecido en el apartado anterior. No obstante, la cuantía de la tasa de aquellas concesiones a las que se refiere el artículo 98.2 de la ley no se modificará hasta que se produzca la revisión de las condiciones, sin perjuicio de la actualización por el I.P.C.
Como consecuencia de las revisiones que se produzcan durante el período de vigencia de la concesión, el importe de la tasa no podrá incrementarse en más de un 20 por ciento, cada quince años, de la cuantía fijada en el título administrativo o, en su caso, de la establecida en una revisión anterior, debidamente actualizada en ambos casos en función del I.P.C.
La anterior limitación no será de aplicación a las áreas de la zona de servicio destinadas a usos no portuarios.
7. El devengo de la tasa se producirá a partir de la fecha de notificación de la resolución de otorgamiento de la concesión o autorización, salvo en los supuestos de concesiones cuyo término inicial se vincule a la fecha de extinción de otra concesión o a la fecha de finalización de obras que ejecuta la Autoridad Portuaria, en cuyo caso el devengo se producirá a partir de estas fechas.
La tasa será exigible por adelantado con las actualizaciones y, en su caso, revisiones que se efectúen, y en los plazos que figuren en las cláusulas de la concesión o autorización, que no podrán ser superiores a un año. No obstante, la Autoridad Portuaria podrá autorizar pagos a cuenta de la tasa por plazos superiores para financiar la ejecución de obras a cargo de la misma.
8. En el supuesto de que la Autoridad Portuaria convoque concursos para el otorgamiento de las concesiones o autorizaciones, los pliegos de bases podrán contener, entre los criterios para su resolución el de que los licitadores oferten importes adicionales a los establecidos para esta tasa. Las cantidades adicionales ofertadas, al carecer de naturaleza tributaria, no estarán sometidas al régimen de actualización previsto en el apartado 6.
9. La Autoridad Portuaria aplicará bonificaciones en los siguientes supuestos:
Por orden ministerial y a propuesta del Consejo Rector de Puertos del Estado, oídas las Autoridades Portuarias, podrán concretarse las condiciones, escalas y criterios necesarios para la aplicación de las bonificaciones previstas en los anteriores supuestos, partiendo de los elementos esenciales contenidos en los mismos.
Asimismo, respecto del párrafo g), el Ministerio de Fomento, a propuesta del Consejo Rector de Puertos del Estado, oídas las Autoridades Portuarias y organizaciones representativas de los correspondientes prestadores y usuarios de servicios a nivel nacional, aprobará los manuales de servicio que especifiquen los compromisos de calidad de los servicios que sirven de base para su homologación-certificación y su mejora continua, así como los sistemas de control y verificación de su cumplimiento.
Dichos manuales de servicio podrán ser desarrollados en cada puerto a través de manuales específicos, aprobados por la Autoridad Portuaria y validados por Puertos del Estado una vez comprobado que se ajustan a los compromisos mínimos de calidad y de sistemas de control adoptados para el conjunto del sistema portuario.
1. Las Autoridades Portuarias exigirán por la utilización de las instalaciones portuarias fijas por los buques, el pasaje y las mercancías, el pago de las siguientes tasas, cuyos elementos esenciales se determinan en esta ley:
2. La realización de los hechos imponibles en las tasas por utilización especial de las instalaciones portuarias se producirá por la utilización de todos o alguno de los bienes o instalaciones relacionados en los mismos.
1. El hecho imponible de esta tasa es la utilización por los buques de las aguas de la zona de servicio del puerto y de las obras e instalaciones portuarias fijas que permiten el acceso marítimo al puesto de atraque o de fondeo que les haya sido asignado, así como la estancia en los mismos.
2. Serán sujetos pasivos, a título de contribuyentes y solidariamente, el propietario, el naviero y el capitán del buque.
Si el buque se encuentra consignado será sujeto pasivo sustituto de los contribuyentes el consignatario del buque.
En los muelles, pantalanes e instalaciones portuarias de atraque otorgadas en concesión o autorización, será sujeto pasivo sustituto de los contribuyentes el concesionario o el autorizado.
Todos los sustitutos designados en este precepto quedarán solidariamente obligados al cumplimiento de las prestaciones materiales y formales derivadas de la obligación tributaria, sin perjuicio de que la Autoridad Portuaria se dirija en primer lugar al titular de la concesión o de la autorización. En caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte de los sustitutos, en especial en caso de impago de la tasa, la Autoridad Portuaria podrá exigir a los contribuyentes su cumplimiento. Todo ello, sin perjuicio de las responsabilidades en que hayan incurrido los sustitutos.
3. Esta tasa se devengará cuando el buque entre en las aguas de la zona de servicio del puerto.
4. Los elementos cuantitativos de esta tasa son: el modo e intensidad en la utilización de las instalaciones portuarias, el número de escalas en el puerto en el año natural y el tiempo de estancia en el puesto de atraque o de fondeo.
5. La cuota de la tasa es la siguiente:
6. En función del número de escalas, en un mismo puerto y durante el año natural, de los buques que presten un servicio a un determinado tipo de tráfico y sean operados por una misma empresa naviera o por una agrupación de empresas navieras con acuerdos de explotación compartida de sus buques, la cuota de esta tasa se multiplicará, previa solicitud del sujeto pasivo, por los siguientes coeficientes: