Sentencia 40/98, de 19 de febrero de 1998. Recursos de inconstitucionalidad 522/93, 525/93, 548/93 y 551/93. En relación con determinados preceptos de la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás S. Vives Antón y don Pablo García Manzano, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 522, 525, 548 y 551, todos ellos de 1993, interpuestos contra la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Han sido recurrentes el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Islas Baleares, la Junta de Galicia, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Gobierno de Canarias. Se ha personado el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro Cruz Villalón, quien expresa el parecer del Tribunal.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 24 de febrero de 1993, el Jefe de la Asesoría Jurídica de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, en nombre y representación de su Consejo de Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante, L.P.M.M.):
Comienza dicho escrito con unas consideraciones de carácter general sobre la finalidad de la Ley impugnada y con un análisis, también muy general, del alcance de los títulos competenciales del Estado y de la Comunidad Autónoma. Se señala que el punto de partida de la competencia estatal lo constituye el art. 149.1.20.ª C.E., analizándose a continuación de forma separada la materia «puertos de interés general» y la materia «marina mercante». En relación con la primera de ellas, la cuestión estriba en la delimitación de los conceptos de «puerto» y de «interés general». Se considera adecuado el concepto de «puerto» que utiliza el art. 2 L.P.M.M. y se pone de relieve que mayores son los problemas que plantea el segundo concepto, por tratarse de un concepto jurídico indeterminado y abierto. La calificación de un puerto como «de interés general» debe otorgarla el Estado, pero dentro de unos límites constitucionales y de acuerdo con criterios no arbitrarios; en concreto, el concepto no debe definirse en función de la dimensión física o de las infraestructuras, sino teniendo en cuenta criterios como la extraterritorialidad autonómica de las funciones, la actividad de comercio exterior, las relaciones internacionales, etc. Por otra parte, tampoco cabe una identificación total entre la noción de puerto de interés general y el ejercicio de actividad comercial, pues sobre esta última pueden existir títulos competenciales de las Comunidades Autónomas. Respecto de la materia «marina mercante», se defiende por el recurrente un concepto estricto, vinculado a la protección, fomento y ordenación de los buques matriculados en España con finalidad mercantil, y deslindable del transporte marítimo que con ellos se realiza, sobre el que la Comunidad Autónoma también tiene competencias (art. 10.5 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, en adelante E.A.I.B.).
En cuanto a los títulos competenciales de la Comunidad Autónoma, éstos se contienen en el art. 148.1.3. y 6. C.E. y en los arts. 10.4 y 5 y 45 E.A.I.B.; de estos preceptos, interpretados a la luz de los Decretos de traspasos sobre la materia, se deduce que la Comunidad Autónoma tiene competencia sobre todos los puertos e instalaciones portuarias de su territorio que no constituyan puertos de interés general y, más en concreto, sobre todos los puertos de refugio, deportivos y los que no desarrollan actividades comerciales. Además, es preciso tener en cuenta la competencia exclusiva autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo (art. 10.3 E.A.I.B.). El Tribunal Constitucional ha perfilado sobre esta materia y sobre su relación con el dominio público marítimo-terrestre criterios muy consolidados como son:
Para completar una visión global de las competencias de las islas Baleares sobre las materias en cuestión, será preciso tener también en cuenta, en relación con determinados aspectos, otros títulos competenciales como pueden ser la protección del medio ambiente, la pesca y actividades recreativas, la ordenación del sector pesquero, etc.
Tras este examen general, se procede a identificar los preceptos concretos de la Ley que se consideran inconstitucionales:
A) Art. 3.6:
Se cuestiona, en primer lugar, el inciso primero del precepto según el cual «los puertos comerciales que dependan de la Administración del Estado integrarán en la unidad de su gestión los espacios y dársenas pesqueras, así como los espacios destinados a usos náutico-deportivos situados dentro de su zona de servicio». El concepto «unidad de gestión» no es un criterio utilizado ni por la Constitución ni por el Estatuto de Autonomía para las Islas Baleares, lo que excluye que pueda ser utilizado por el Estado para extender sus competencias, ignorando las que el art. 10.5 E.A.I.B, en relación con el art. 148.1.6.ª C.E., atribuye a la Comunidad Autónoma sobre instalaciones portuarias pesqueras o náutico-deportivas.
El segundo inciso del precepto establece que «asimismo, podrán incluir en su ámbito espacios destinados a otras actividades no comerciales cuando éstas tengan carácter complementario de la actividad esencial o a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones, siempre que no se perjudique globalmente el desarrollo de las operaciones de tráfico portuario». Con ello, al extender la competencia del Estado más allá de las actividades complementarias de la actividad portuaria principal (en concreto, a los equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones), se vulnera la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, salvo que la norma examinada se entienda supeditada a dichas competencias, en cuyo caso deviene superflua.
B) Art. 4:
Este precepto crea un concepto de «instalaciones marítimas» en el que se incluyen embarcaderos, instalaciones de varada y de reparación naval y otras obras e instalaciones determinadas, siempre que no puedan ser considerados como puertos, y atribuye su titularidad al Estado si en la fecha de entrada en vigor de la Ley no eran de competencia de las Comunidades Autónomas. Se trata de un concepto artificial creado, con olvido incluso de la categoría de las materias conexas, al objeto de atribuir su competencia al Estado a través del art. 149.3 C.E. y de la normativa general de costas y que resulta contrario a los arts. 148.1.6.ª C.E. y 10.5 E.A.I.B. Así lo prueba de forma clara el Real Decreto 450/85, de 20 de febrero, según el cual, el traspaso de funciones afectó a la titularidad no sólo de todos los puertos de refugio, sino también de aquellas instalaciones portuarias que no sean de interés general ni desarrollen actividades comerciales.
C) Art. 5.1 e) y 2:
El art. 5.1 L.P.M.M. establece los criterios determinantes para que un puerto sea calificado de interés general; entre ellos se incluye [letra e)] aquéllos «que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares». Entiende el órgano recurrente que la «seguridad del tráfico marítimo» no puede ser criterio determinante del interés general de un puerto, ya que constituye -según el art. 2.2 b) de la misma Ley- un requisito preceptivo para que se pueda hablar de puerto, careciendo de sentido que, además, se intente vincular especialmente con los territorios insulares. Por otra parte, si se pretendiera aludir a la seguridad del tráfico marítimo en territorios insulares con la garantía de acceso a los mismos del tráfico comercial, el criterio sería igualmente inadmisible, ya que serán las características del tráfico supracomunitario o internacional las determinantes del interés general, teniendo además la Comunidad Autónoma competencia sobre aquellos puertos con tráfico exclusiva o preponderantemente intracomunitario [art. 10.5 E.A.I.B. y art. 5.1 b) de la Ley Orgánica 9/92]. La seguridad del tráfico marítimo no puede operar, en consecuencia, como criterio para calificar un puerto como de interés general, por lo que el art. 5.1 e) de la Ley es inconstitucional, siendo preciso resaltar la especial trascendencia que el apartado 2 de ese mismo art. 5 atribuye a ese criterio, al configurarlo como determinante de un posible cambio de calificación de un puerto, lo que implica, igualmente, la inconstitucionalidad de este precepto.
D) Art. 6.1 f):
Establece este precepto como criterio para definir el concepto de «marina mercante» a los efectos de la Ley «la prevención de la contaminación producida desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y la protección del medio ambiente marino». Se ignora con ello la competencia de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares sobre vertidos industriales y contaminantes en las aguas correspondientes a su litoral (art. 12.3 E.A.I.B.) y para adoptar disposiciones adicionales en materia de protección del medio ambiente [art. 11.5 E.A.I.B. y art. 3 c) de la Ley Orgánica 9/92].
E) Art. 14.2 y 4:
El primero de estos apartados incluye en el dominio público portuario estatal el espacio afecto a los puertos y a las instalaciones portuarias de titularidad estatal. La inconstitucionalidad del precepto se produce por la utilización de la categoría «instalación portuaria» que, por las razones señaladas en relación con el art. 4 de la Ley, resulta contraria a los arts. 148.1.6.ª C.E. y 10.5 E.A.I.B.
Por su parte, el art. 14.4 establece un régimen distinto en orden al devengo de canon de ocupación en favor de la Administración estatal según que las concesiones o autorizaciones que las Comunidades Autónomas otorguen lo sean en puertos o instalaciones transferidos y que figuren expresamente en los Reales Decretos de traspasos, o lo sean en el dominio público marítimo-terrestre adscrito con posterioridad. Considera, en primer lugar, la Comunidad recurrente que la adscripción de una zona de dominio público a la finalidad portuaria autonómica implica que las actividades autorizadas en ella sólo deben devengar canon en favor de la Comunidad Autónoma ya que, como expresamente establece el primer inciso de este art. 14.4 L.P.M.M., la adscripción de bienes de dominio público a las Comunidades Autónomas no devengará canon en favor de la Administración del Estado. Por otra parte, la distinción que se establece en la norma carece de apoyo constitucional o estatutario, y no puede servir como criterio de delimitación de competencias.
F) Art. 15.2 y 4:
El art. 15 de la Ley prevé la delimitación de una «zona de servicios» en los puertos de competencia estatal. Dicha delimitación se hará a través de un plan de utilización cuya aprobación corresponderá, según los apartados 2 y 4, al Ministro de Obras Públicas y Transportes, previo informe, entre otras, de las Administraciones urbanísticas sobre aspectos de su competencia y de las Administraciones con competencia en materia de pesca en aguas interiores, ordenación del sector pesquero y, en su caso, de industria, construcción naval y deportes; este informe se deberá emitir en el plazo de un mes desde la recepción de la propuesta, entendiéndose su no emisión en dicho plazo en sentido favorable. Este precepto, vinculado con el art. 3.6 de la Ley, implica una vulneración de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio, incluido el litoral, y urbanismo (art. 148.1.3 C.E. y 10.3 E.A.I.B.). Los puertos, con independencia de su calificación, constituyen infraestructuras básicas del territorio cuya localización y delimitación corresponde a la Administración titular de la competencia de ordenación del mismo y el Tribunal Constitucional ha reiterado que la condición de dominio público no es un criterio utilizado en la Constitución para delimitar competencias.
G) Art. 18.1 y 2 c), inciso tercero:
El apartado 1 del art. 18 establece que los planes generales y demás instrumentos de ordenación urbanística deberán calificar la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario, sin poder incluir determinaciones que supongan interferencia o perturbación en el ejercicio de la competencia de explotación portuaria, y el apartado 2, letra c), inciso tercero, dispone que, en caso de conflicto entre las Administraciones con competencias concurrentes, corresponderá informar con carácter vinculante al Consejo de Ministros. Para la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares la inconstitucionalidad del apartado 1 del precepto se desprende de las razones apuntadas respecto del art. 15 L.P.M.M. En cuanto al apartado 2, letra c), inciso tercero, establece un sistema de resolución del conflicto contrario a la doctrina constitucional existente sobre los conflictos que pueden derivarse de la concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico (SSTC 77/84, 56/86, 103/89 y 123/91). El art. 18.1 L.P.M.M., conectado con el art. 15, implica vaciar de contenido una competencia autonómica exclusiva sobre la ordenación del territorio y urbanismo, competencia que es igualmente desconocida en la solución establecida en el art. 18.2 c), inciso tercero, de la Ley.
H) Art. 20.2, incisos tercero y cuarto:
En relación con la creación de nuevos puertos de titularidad estatal, se establece que las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos en los que se sitúe la zona de servicio del puerto emitirán informes en relación con sus competencias de ordenación del territorio y urbanismo, informes que se considerarán favorables si no se emiten en el plazo de un mes. Por las razones señaladas respecto de los arts. 15 y 18, esta regulación ignora las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio y urbanismo (art. 10.3 E.A.I.B.), pesca en aguas interiores (art. 10.8 E.A.I.B.) y ordenación del sector pesquero (arts. 11.6 E.A.I.B. y 5.3 de la Ley Orgánica 9/92), siendo por ello, inconstitucional.
I) Art. 21.4:
Este precepto otorga a las autoridades portuarias la plena competencia para autorizar dragados para la obtención de materiales cuando se realicen fuera de la zona interior de las aguas del puerto. Se desconocen con ello competencias autonómicas sobre las normas adicionales de protección del medio ambiente [art. 11.5 E.A.I.B. y 3 c) de la Ley Orgánica 9/92], pudiendo afectar también negativamente, en tanto se realice en aguas interiores, a las competencias de pesca, recogida de mariscos y acuicultura.
J) Art. 62.2, inciso segundo:
La remisión que en él se hace al art. 21.4 de la Ley para el caso de que se produzcan vertidos de productos de dragado fuera de la zona interior de las aguas del puerto motiva que la inconstitucionalidad de este precepto se base en idénticas razones a las expuestas respecto del art. 21.4.
K) Art. 88.3 b), c), d) y e):
El art. 88 L.P.M.M. establece las competencias de la Capitanía Marítima y, aunque en su apartado 1, inciso segundo, señala que tales competencias se ejercerán en coordinación con la Administración portuaria cuando los puertos sean de competencia autonómica, en el apartado 3, letras b), c), d) y e), se reconocen a la Capitanía Marítima competencias ejecutivas propias de las Comunidades Autónomas, acudiendo para ello a razones de seguridad marítima. Sin embargo, la referida seguridad marítima no puede configurarse como un criterio de distribución de competencias, pues el mismo no puede deducirse en modo alguno del art. 149.1.20.ª y 21.ª C.E.
L) Disposición adicional octava, inciso inicial:
Se establece en esta disposición que la entrada en vigor de la Ley no afectará a la titularidad de las Comunidades Autónomas sobre aquellos puertos o instalaciones marítimas incluidos en los Decretos de transferencia o en las actas del dominio público marítimo-terrestre suscritas por la Administración del Estado con la de la Comunidad Autónoma, pero se afirma en el inciso inicial que ello será «sin perjuicio de la posibilidad de aplicación en el futuro de lo establecido en sus arts. 4, 5.2 y 5.3». La inconstitucionalidad de este inciso deriva de la alusión a las «instalaciones marítimas» y se fundamenta en las razones expuestas respecto de los arts. 4 y 5 de la Ley.
Por providencia de 2 de marzo de 1993, la Sección Segunda del Pleno acordó admitir a trámite el recurso y dar traslado del mismo, así como de los documentos presentados, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que en un plazo común de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones; se acordó, asimismo, publicar la incoacción del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Por escrito de 16 de marzo de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó la decisión de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento y de poner, a la disposición del Tribunal Constitucional, las actuaciones que sean precisas. El Presidente del Senado, por su parte, comunicó por escrito de 17 de marzo de 1993 el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de darse por personada en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
Por escrito que se registró en el Juzgado de Guardia el 22 de febrero de 1993, el Letrado de la Junta de Galicia interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la misma Ley 27/92:
Con carácter previo al examen de cada uno de los preceptos impugnados, se realizan en el escrito de interposición del recurso unas extensas consideraciones de alcance general. Se señala, en primer lugar, que la materia de puertos en la que se centra el recurso se encuadra en una doble vertiente: La del dominio público, de un lado, y la del régimen del transporte marítimo, de otro. La primera de ellas aparece en la Ley impugnada con una vocación armonizadora, perceptible ya en su preámbulo, con olvido de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el dominio público, según la cual su titularidad no corresponde en exclusiva al Estado ni le permite establecer nuevas regulaciones sobre puertos que no son de interés general. Hay, por el contrario, una concurrencia competencial sobre los puertos y las zonas portuarias. Desde la vertiente del transporte marítimo, la Ley intenta, asimismo, establecer un sistema común portuario acudiendo a un claro mecanismo armonizador.
El segundo y más extenso bloque de estas consideraciones generales de carácter introductorio se centra en el análisis de la distribución de competencias en materia de «puertos», análisis que se articula, a su vez, en tres grandes apartados. En el primero de ellos se examina el juego de los principios de interés colectivo y de territorialidad en la distribución de competencias en materia de obras públicas y transportes. Se destaca cómo el interés colectivo afectado (nacional, regional o local) constituye el principio determinante del sistema constitucional de distribución de competencias y, analizando la evolución de la jurisprudencia constitucional sobre el concepto de «interés general», concluye el recurrente que las distintas esferas de interés no son excluyentes sino complementarias, que no hay correlación exacta entre suprarregionalidad, interés nacional y poderes del Estado, y que no existe una necesaria contraposición entre interés general e interés regional. Existen tres planos de distribución del poder -nacional, regional y local- pero no contrapuestos sino complementarios. Junto al criterio del interés, en determinadas materias opera también el criterio de la territorialidad. Por lo que a la concreta materia de puertos se refiere, los arts. 148.1.6.ª y 149.1.20.ª C.E. tienen en cuenta principalmente el criterio del interés, pero dentro del mismo, es preciso distinguir entre los supuestos en los que está afectado el interés general de la Nación y aquellos otros en los que están en juego intereses generales de carácter supracomunitario; en estos últimos casos, la titularidad de las competencias debe ser asumida por las Comunidades Autónomas en las que los puertos estén ubicados.
En el segundo apartado de este segundo bloque de consideraciones se analiza la potestad planificadora y coordinadora del Estado a la luz de la jurisprudencia constitucional. Tras examinar la STC 76/83 y otras resoluciones relacionadas con los arts. 131 y 149.1.13.ª C.E., extrae el recurrente las siguientes conclusiones:
El último apartado de estas consideraciones generales previas se centra en el análisis de la distribución de competencias en materia de «puertos» que se contiene en el bloque de constitucionalidad y en el ordenamiento legal. Se examinan, en primer lugar, la regulación de la materia portuaria durante la II República y la regulación contenida en el Real Decreto de 14 de mayo de 1982; de ellas se extraen una serie de criterios interpretativos sobre la noción de interés general que se consideran aplicables a la regulación actual. Esta se contiene básicamente en los arts. 148.1.6.ª y 149.1.20.ª C.E. y en los correspondientes preceptos estatutarios. De esta regulación se desprende que no existe una atribución unitaria sobre la materia, sino que las competencias se distribuyen en función de que se trate de puertos de refugio, deportivos y, en general, que no desarrollen actividades comerciales, cuya titularidad puede ser asumida por las Comunidades Autónomas, y aquellos otros de interés general, que son competencia del Estado. De esta regulación parece deducirse, igualmente, que son «puertos de interés general» aquéllos destinados al comercio marítimo; sin embargo, es posible que existan puertos que, sin ser de interés general del Estado, desarrollen actividades comerciales y sobre los cuales los Estatutos «de autonomía plena» pueden atribuir competencia exclusiva en virtud del art. 151 en relación con los arts. 148.2 y 149.3 C.E.
Del examen de las normas que integran el bloque de la constitucionalidad se extraen las siguientes conclusiones:
Tras estas consideraciones generales procede el recurrente a concretar los motivos de impugnación que se articulan en tres grandes apartados:
I.
La Ley de Puertos del Estado se produce, en forma encubierta, como una Ley de armonización.
Con carácter general, se cuestiona la Ley en su conjunto por cuanto, a pesar de no formularse expresamente ni como una Ley de bases ni como una Ley de armonización, se configura de manera encubierta como una Ley reguladora de todos los puertos, reformulando la distribución de competencias sobre la materia mediante una serie de modificaciones conceptuales de la legislación precedente y con olvido del principio de lealtad constitucional. Por ello, se debe proceder a la declaración de inconstitucionalidad de cuantos preceptos invaden las competencias propias de las Comunidades Autónomas, así como las previsiones de la Ley del Plan Especial de Puertos de la Comunidad de Galicia.
II.
Manifestaciones concretas de la invasión de la Ley en las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de puertos:
A) Definición de puerto marítimo (art. 2.1), determinación de los requisitos necesarios para ser considerado como tal (art. 2.2) y su clasificación (art. 2.4):
Aunque se afirma que la definición de puerto marítimo lo es a los efectos de la Ley, de hecho tal concepto se aplica también a puertos de titularidad autonómica. Esta imposición del concepto de puerto marítimo invade la competencia exclusiva que todas las Comunidades Autónomas del litoral han asumido en materia de puertos. Por otra parte, la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general no le atribuye título alguno para establecer principios generales a los que deban someterse los puertos de titularidad autonómica. Además, el concepto y las condiciones de puerto marítimo en general no pueden ser fijados por el Estado ni siquiera con carácter supletorio, pues todas las Comunidades Autónomas del litoral tienen competencia exclusiva en la materia. Se señala, por último, que el concepto de «puerto marítimo» establecido en la L.P.M.M. podría excluir de dicha definición la mayor parte de los puertos que en su día fueron transferidos a la Comunidad Autónoma de Galicia.
B) Definición de instalaciones portuarias (art. 2.6):
La definición que hace la Ley de las instalaciones portuarias difiere radicalmente del sentido con que tal expresión se utilizaba en la Ley de Puertos de 1928 y que la empleada en el Real Decreto 3.214/82, de 24 de julio, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de Galicia de las funciones y servicios del Estado en materia de puertos. Este cambio de definición modifica las competencias otorgadas en materia de puertos a las Comunidades Autónomas por sus Estatutos de Autonomía. Si se quiere que tal definición no invada la potestad legislativa de éstas, debe restringirse su aplicación a las instalaciones de los puertos del Estado.
C) Definición de «puertos comerciales» (art. 3.1, 2 y 3):
Por razones similares a las ya apuntadas, estos preceptos, al definir los puertos comerciales sin limitarse a los de titularidad estatal, invaden la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre puertos comerciales que no sean de interés general del Estado.
D) Definición de puertos pesqueros, de refugio y deportivos (art. 3.4) y gestión de dársenas pesqueras en puertos del Estado (art. 3.6):
La definición contenida en las letras a), b) y c) del art. 3.4 L.P.M.M. es contraria a la competencia exclusiva autonómica. Se impugna, asimismo, el art. 3.6 por cuanto la gestión de las dársenas pesqueras integradas en los puertos comerciales del Estado sitos en Galicia y Andalucía corresponde a estas Comunidades Autónomas.
E) Sometimiento de la realización de operaciones comerciales en los puertos autonómicos a la decisión de la Administración del Estado (art. 3.5, párrafo 2):
Este precepto condiciona la realización de operaciones comerciales en los puertos autonómicos al informe favorable de determinados Ministerios. De un lado, es improcedente la regulación de esta materia en una Ley que se llama de «Puertos del Estado y de la Marina Mercante». Pero, además, la competencia sobre un puerto se refiere tanto a su realidad física como a la actividad que en él se realiza (STC 77/84). Los puertos son espacios en los que se llevan a cabo funciones diversas, en las que pueden incidir competencias de distinta titularidad (STC 149/91), pero cada Administración actúa entonces de forma independiente sin que los diversos actos sean de naturaleza compleja y requieran por ello la concurrencia de dos voluntades. La competencia que el Estado tiene en materia de controles aduaneros, sanidad y comercio exterior, no justifica la exigencia de la autorización administrativa, como lo demuestra el hecho de que hasta ahora no se haya exigido. La invasión competencial es aún más grave en el caso de que el tráfico marítimo se realice entre puertos de una misma Comunidad Autónoma, ya que entonces no está sometido ni a controles aduaneros ni a normas de comercio exterior.
F) Sustracción a la competencia autonómica de las instalaciones marítimas que no respondan a la definición de puerto marítimo establecida en la Ley (art. 4 y disposición transitoria octava):
El art. 4 L.P.M.M. establece una definición de instalación marítima que incluye a la mayoría de las actuales instalaciones portuarias conforme a los preceptos que presidieron el reparto de competencias y que ni siquiera se corresponden con la redefinición que de las mismas hace la Ley. De esta forma, instalaciones que serían de competencia autonómica, salvo que fueran calificadas como de interés general del Estado, al negárseles la condición de puerto y someterlas al régimen del dominio público marítimo-terrestre, pasan a ser de competencia estatal. Es cierto que en el art. 4 y en la disposición transitoria octava de la Ley se mantiene la titularidad de las instalaciones ya transferidas, pero se les priva de que en el futuro puedan asumir competencias sobre espacios que, según su legislación, tendrían ese carácter.
G) Extensión indebida del interés general del Estado (art. 2.4 y 5, art. 5.1 y 2, art. 10 y disposición transitoria octava):
El art. 5 L.P.M.M., en relación con el art. 2.5, supone una nueva limitación de la competencia autonómica al permitir una aplicación extensiva del concepto de «interés general», que puede ser predicado de los puertos en atención a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español. Sin embargo, la extensión del concepto de interés general a los puertos no comerciales es contraria al criterio que se deduce de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, según el cual, los puertos deportivos, los de refugio y los que no desarrollan actividades comerciales se contraponen a los de interés general del Estado. Por otra parte, el cambio de calificación de los puertos autonómicos se deja a criterio del Gobierno, en aplicación de unas circunstancias que resultan indeterminadas (art. 5.2 L.P.M.M.) por su abstracción y generalidad. Al reducirse la intervención de la Comunidad Autónoma a una mera audiencia se rompe, además, el principio cooperativo y no se respeta la regulación acordada en el Convenio aprobado por el Real Decreto de traspaso 3.214/82, de 24 de julio, que encomendó el cambio de titularidad de los puertos a la planificación portuaria derivada de la planificación de la actividad económica general elaborada según lo dispuesto en el art. 131.2 C.E.; ese acuerdo, aunque no sea por sí mismo atributivo de competencias, tampoco puede ser ignorado por las Cortes Generales.
Por conexión, se impugna también el art. 10 L.P.M.M., que se refiere a «los puertos de interés general clasificados de acuerdo con lo previsto en la presente Ley». Asimismo, se considera contraria al orden constitucional de competencias la disposición transitoria octava en tanto no excluye la aplicación en el futuro del art. 5.2 de la Ley.
H) Devengo de canon a favor de la Administración del Estado por concesiones o autorizaciones en puertos construidos por las Comunidades Autónomas (art. 14.4, párrafo segundo):
El párrafo primero del art. 14.4 establece que las concesiones o autorizaciones que las Comunidades Autónomas otorguen en el dominio público marítimo-terrestre adscrito devengará canon de ocupación a favor del Estado. El segundo párrafo, por su parte, dispone que no se devengará tal canon cuando se otorguen en puertos o instalaciones portuarias estatales que les fueren transferidos; de la redacción de este precepto se deduce que sí devengarán canon en favor del Estado las concesiones que las Comunidades Autónomas otorguen en puertos que ellas construyan, previa adscripción demanial. Este resultado es contrario a Derecho ya que, si la razón de percibir el canon de ocupación es la titularidad del dominio público, esa razón desaparece cuando se trata de puertos o instalaciones portuarias de titularidad de las Comunidades Autónomas aunque, por haber sido construidos por ella, no hayan sido objeto de transferencia, ya que las obras e instalaciones son creadas y gestionadas por las Comunidades, que ostentan sobre ellas una titularidad plena (STC 149/91). Sobra, en consecuencia, la referencia a los puertos e instalaciones estatales transferidos.
I) Incidencia de la delimitación de las zonas de servicio de los puertos del Estado sobre los autonómicos (art. 15.2, segundo párrafo, y núm. 4 del anexo):
El art. 15.1 de la Ley establece que corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes delimitar en los puertos de competencia estatal una zona de servicio que incluirá las superficies de tierra y agua necesarias para la ejecución de sus actividades, comprendiendo una zona I (la que queda dentro de los diques de abrigo), y una zona II (que abarca la zona de entrada, maniobra y posible fondeo). Pues bien, esta zona II puede afectar al ejercicio de competencias autonómicas (y así se denunció ya en dos conflictos positivos de competencia planteados por la Junta de Galicia contra sendas Ordenes del antiguo Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo) si en ella se incluyen puertos autonómicos, como de hecho ocurre con los puertos de Ferrol, Vigo, Marín y Villagarcía de Arosa (núm. 4 del anexo), cuya zona II se extiende a toda la ría, delimitando la posible ampliación de los puertos de la Comunidad existentes en las mismas y originando interferencias entre ellos y los del Estado. Esta situación no cambia por el hecho de que el art. 15.1 L.P.M.M. prevea la emisión de un informe de las Administraciones urbanísticas afectadas; sería necesario, en cualquier caso, un informe de la Administración portuaria autonómica que, además, debería ser vinculante.
J) Supresión de la zona II de aguas portuarias en los puertos autonómicos (art. 16.1):
De la L.P.M.M. parece deducirse que los puertos de competencia autonómica carecen de la referida zona II, pues la adscripción del dominio público a que se refiere su art. 16 parece circunscribirse a la prestación de servicios dentro de los diques del puerto. Sin embargo, los puertos de la antigua Comisión Administrativa de Puertos del Estado (entre los que se incluyen los transferidos a las Comunidades Autónomas) tenían una zona II, que, en todo caso, es necesaria para que estos puertos puedan seguir prestando la totalidad de los servicios.
K) Delimitación por la Administración del Estado de la zona de servicio de los puertos de competencia autonómica (art. 16.3):
Resulta contraria a la competencia autonómica la exigencia prevista en este precepto de que intervenga un representante de la Administración del Estado para la delimitación de la zona de servicio de los puertos autonómicos, sin que en nada afecte a aquélla la mayor o menor extensión de la superficie de los terrenos patrimoniales que la Comunidad Autónoma quiera incluir dentro de dicha zona. El precepto impugnado confunde la delimitación de espacios de dominio público adscritos con la delimitación de la zona de servicio del puerto, términos que en modo alguno son equiparables.
L) Desplazamiento de la competencia autonómica sobre determinados servicios portuarios por la competencia del Estado en materia de marina mercante [art. 88.3, b) y e), en relación con el art. 6.1.d)]:
El art. 88.3, b) y e), L.P.M.M. atribuye al Capitán Marítimo -órgano de la Administración del Estado- las funciones relativas a los servicios de practicaje, remolque portuario y asignación de puestos de fondeo, y ello por razones de seguridad marítima. No queda claro si tal atribución ha de entenderse en el sentido de que siempre concurren en esos servicios tales razones, o si la misma se produce únicamente cuando efectivamente está en juego la seguridad marítima. En el primer caso, habría una contradicción de estos preceptos con el art. 66.1 de la misma Ley; en el segundo, se plantea quién debe determinar la concurrencia de tal necesidad. En todo caso, la inclusión de la seguridad marítima en el concepto de marina mercante carece de apoyo en el bloque de la constitucionalidad; con ello se pretende hacer prevalecer un concepto abstracto e indefinido sobre una competencia clara y específica, cual es la materia de puertos, ignorando el principio según el cual la regla de más alto alcance debe ceder a la más especial (SSTC 71/82, 87/87 y 80/88).
III.
Aspectos de inconstitucionalidad relativos a la materia de salvamento marítimo [arts. 6.1 e), 86.2, 87, 89.1 y 90].
La Constitución ha reservado al Estado competencia exclusiva en materia de «marina mercante» (art. 149.1.20.ª), correspondiendo la ejecución de la legislación estatal en materia de «salvamento marítimo» a las Comunidades Autónomas. Se trata, por ello, de dos materias distintas, a pesar de lo cual el art. 6.1 e) L.P.M.M. considera que ésta se encuentra incluida en aquélla, con lo que la competencia exclusiva del Estado en marina mercante se extiende a la función ejecutiva de la legislación estatal sobre salvamento marítimo, con menoscabo de la competencia autonómica. En concreto, el art. 86.2 de la Ley atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la competencia relativa a salvamento, en los términos previstos en el art. 87, precepto este último que tampoco resuelve la cuestión. Por otra parte, en el art. 89 se crea, adscrita al citado Ministerio, la Sociedad de Salvamento y Seguridad, de cuyo objeto social forma parte la prestación de servicios de salvamento marítimo (art. 90). Es cierto que el art. 87 de la Ley reconoce a las Comunidades Autónomas competencia en materia de salvamento, pero no justifica en modo alguno la atribución que se hace a la Administración del Estado. La jurisprudencia constitucional ha admitido la posibilidad de formas de intervención normativa que establezcan reglas coordinadoras de las Administraciones autonómicas entre sí y con el Estado, pero tal intervención sólo será válida cuando se respete rigurosamente la autonomía de ejecución de la Comunidad Autónoma (SSTC 27/87 y 104/88), lo que no ocurre en el art. 87 L.P.M.M. Nada se objeta, sin embargo, a cuanto en dicho precepto se refiere a la lucha contra la contaminación del medio marino y a la creación de una sociedad en cuyo objeto social no figure el salvamento marítimo.
IV.
Invasión de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
A) Participación insuficiente de la Administración urbanística en la tramitación de los planes de utilización de los espacios portuarios (art. 15.2):
Estos planes suplen a los planes especiales de ordenación de los espacios portuarios en los que se exigía el acuerdo entre Administración urbanística y Administración del Estado. La sustitución de este acuerdo por un simple informe no vinculante no garantiza la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
B) Mediatización en la aprobación de los planes especiales de ordenación de los espacios portuarios (art. 18.2):
Este precepto establece que, en caso de desacuerdo entre Autoridad Portuaria y Administración urbanística sobre la aprobación de los planes especiales de los espacios portuarios, corresponde al Consejo de Ministros informar con carácter vinculante. Se vulnera con ello la competencia autonómica en materia urbanística y se ignora que en tales casos los correcto es acudir a soluciones de cooperación (STC 77/84).
C) Las relaciones entre Administraciones Públicas. Los principios generales. La cooperación y el art. 28.1 L.P.M.M.:
Este precepto establece un Consejo Rector en cuya composición no se prevé la participación de las Comunidades Autónomas pese a que las materias en las que interviene (art. 28.2) afectan directamente al ámbito competencial autonómico. Se vulnera con ello el principio general de colaboración (SSTC 32/83 y 103/89) y, por el carácter de servicio público que los puertos revisten y la trascendental incidencia del Consejo Rector en la distribución entre las Autoridades Portuarias de los ingresos de los puertos, se infringe, asimismo, el art. 30 del Estatuto de Autonomía de Galicia. Se vulneran también los principios de relación entre Administraciones Públicas (art. 103 C.E.) y los mecanismos establecidos en el título preliminar de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.
Por providencia de 2 de marzo de 1993, la Sección Tercera del Pleno acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad presentado por la Xunta de Galicia, y dar traslado de la demanda y demás documentos al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que en un plazo común de quince días pudieran personarse en el proceso y formular alegaciones. Se acordó, asimismo, publicar la incoacción del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 16 de marzo de 1993, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de no personarse en el procedimiento, reiterando su voluntad de poner a la disposición del Tribunal Constitucional las actuaciones que fueron precisas. El Presidente del Senado, por su parte, comunicó, por escrito registrado el 22 de marzo de 1993, el Acuerdo de la Mesa de dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 88.1 LOTC.
El 25 de febrero de 1983 se registró en este Tribunal el escrito mediante el cual el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts.
La demanda incluye unas consideraciones de carácter general e introductorio en las que se insiste en la vinculación existente entre las materias de puertos y costas, y se valora positivamente que el legislador estatal haya tenido en cuenta para dictar la L.P.M.M. la doctrina de este Tribunal contenida en la STC 149/91, que resolvió los recursos interpuestos contra la Ley de Costas. En el marco de estas consideraciones generales se analiza la distribución competencial en materia de puertos, distribución realizada tanto en el art. 149.1.20.ª C.E., que atribuye al Estado la competencia sobre los puertos de interés general, como en el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (en adelante, E.A.C.), precepto que atribuye a la Generalidad competencias exclusivas en materia de puertos, lo que significa que corresponden a ésta todas aquellas competencias sobre puertos que no hayan sido reservadas al Estado por la Constitución. Ello impide que pueda entrar en juego la cláusula residual prevista en el art. 149.3 C.E. Por otra parte, el art. 11.8 E.A.C. atribuye a la Generalidad la potestad de ejecución de la legislación estatal respecto de aquellos puertos de competencia del Estado en los que éste no se reserve su gestión directa.
Configurada en estos términos la distribución de competencias sobre puertos, un primer punto problemático es determinar el alcance de la expresión «interés general». Aunque la Constitución no define este concepto, sí establece, sin embargo, unos límites al mismo en el art. 148.1.6.ª cuando atribuye a las Comunidades Autónomas la competencia sobre puertos de refugio, deportivos y los que no desarrollen actividades comerciales, lo que significa que ninguno de los puertos que reúna tales características puede ser considerado como de interés general.
Un segundo motivo de posible controversia deriva de la concurrencia competencial que provoca la localización física de los puertos de interés general en el litoral de una Comunidad Autónoma. Como consecuencia, la L.P.M.M. incide, además de sobre esta materia, sobre otras que son de titularidad autonómica. Esta posibilidad de concurrencia competencial sobre un mismo espacio físico ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional y los problemas que plantea han sido abordados en algunas de sus resoluciones (SSTC 113/83, 77/84, 56/86 y 149/91). En estos casos, tampoco resulta definitiva la titularidad sobre un bien de dominio público, pues ésta no determina el régimen de distribución de competencias. La STC 149/91 ha recordado la necesidad que se da en estos casos de acudir a fórmulas de acomodación e integración basadas en los principios de cooperación, coordinación y lealtad, sin que resulte admisible que el Estado intente establecer regulaciones -como ocurre en ciertos casos en la L.P.M.M.- en las que la competencia estatal prevalezca siempre y limite de manera innecesaria e injustificada las competencias autonómicas.
Tras estas observaciones, se procede en la demanda a concretar los preceptos impugnados y los motivos de tales impugnaciones:
A) Art. 3.6:
El primer inciso de este precepto dispone que los puertos comerciales que dependan de la Administración estatal integrarán en la unidad de gestión de sus servicios los espacios y dársenas pesqueras y los espacios destinados a usos náutico-deportivos situados en su zona de servicio. Con ello, y mediante la invocación del principio de unidad de gestión, no se respeta la competencia de la Generalidad sobre los puertos deportivos y puertos pesqueros, con el agravante de que, según el art. 15.1 L.P.M.M., es el Estado el que delimita la zona de servicio de sus puertos. Si puede estar justificada la existencia de una gestión unitaria, ésta no puede imponerse desconociendo las competencias autonómicas, pues la maximalización de la eficacia no crea competencia alguna para el Estado (SSTC 66/85 y 106/87); es preciso, por ello, buscar fórmulas que permitan la participación de la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias.
En el segundo inciso del precepto, se prevé la ampliación de la competencia estatal a actividades no comerciales pero complementarias de la actividad esencial, así como a los espacios destinados a usos tales como equipamientos culturales o recreativos, ferias, etc. Estas últimas actividades nada tienen que ver con la actividad portuaria y los espacios destinados a ellas difícilmente pueden estar incluidos en las zonas de servicio de los puertos. La Ley, al incluir en el ámbito portuario tales actividades y someterlas al régimen peculiar de los puertos estatales, excluyendo las facultades autonómicas y locales, vulnera el orden constitucional de competencias, en especial por lo que se refiere a las facultades de ordenación e intervención urbanística.
B) Art. 6.1, a), c), e), f) y j):
El art. 6.1 establece las materias que, a efectos de la Ley, se encuadran dentro del ámbito de la «marina mercante». Entre dichas materias se incluyen aspectos muy diversos, algunos de los cuales responden a materias diferenciadas en la propia Constitución. El precepto se convierte de hecho en un precepto interpretativo del orden competencial, labor que no corresponde al legislador. Además, se realiza en el mismo una redefinición de las competencias asignadas al Estado y a las Comunidades Autónomas. De hecho, las materias incluidas en los apartados que se impugnan no pueden considerarse en modo alguno «marina mercante», sino que son materias a las que el bloque de la constitucionalidad dedica títulos competenciales propios. Así, el transporte marítimo a que se refiere el apartado a) es, según el art. 9.15 E.A.C., competencia exclusiva de la Generalidad, sin perjuicio de las competencias estatales sobre la materia; la seguridad de la navegación y de la vida humana [apartado c)] queda incluida en el art. 149.1.29.ª C.E., sector en el que los arts. 13 y 14 E.A.C. también atribuyen competencias a la Generalidad; el salvamento marítimo [apartado e)] puede incluirse en materia de seguridad y protección civil, materia esta última sobre la que la Generalidad tiene competencias ejecutivas (art. 11.10 E.A.C.); la prevención de la contaminación y la protección del medio ambiente marino [apartado f)] responden al título del art. 149.1.23.ª C.E., teniendo la Generalidad diversas facultades (arts. 10.1.6 y 11.10 E.A.C.); por último, las funciones relacionadas con la defensa nacional [apartado j)] encuentran su natural acomodo en el art. 149.1.4.ª C.E. En consecuencia, el legislador no sólo ha actuado con incorrección técnica sino que ha vulnerado el reparto competencial establecido en la Constitución, intentando excluir competencias propias de las Comunidades Autónomas a través de la inclusión de las referidas materias en el concepto de marina mercante.
C) Arts. 21.4 y 62, 2 y 3:
En estos preceptos el Estado asume la totalidad de las competencias sobre medio ambiente marino sobre la base de incluir las funciones administrativas en ellos previstas en el concepto de «marina mercante». Sin embargo, el art. 10.1.6 E.A.C. atribuye a la Generalidad facultades de desarrollo legislativo y ejecución sobre la protección del medio ambiente, y, el art. 11.10 de la misma norma, facultades ejecutivas en materia de vertidos industriales y contaminantes a las aguas del litoral catalán. La STC 149/91 ha afirmado, por otra parte, que las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente no se limitan a la materia de vertidos. Como consecuencia de esta regulación, a la Generalidad le corresponde intervenir para prevenir y corregir los efectos de la contaminación marina en el mar territorial correspondiente a su litoral. Es cierto que el Estado tiene también competencia sobre esta materia, pero la regulación debe pasar entonces por fórmulas de cooperación, sin que quepa ignorar, como hacen los arts. 21.4 y 62, 2 y 3, L.P.M.M., las competencias autonómicas. Los dos primeros preceptos establecen la emisión de un informe por la Administración competente en materia de pesca y arqueología, negándose, sin embargo, la intervención de las Administraciones autonómicas en materia de medio ambiente o de vertidos en el mar. Por su parte, el art. 62.3 L.P.M.M., en cuanto dispone que determinadas informaciones sobre vertidos se comunicarán a la Capitanía Marítima, pero no a las Administraciones autonómicas, resulta también contrario al orden competencial.
D) Art. 14.4, inciso final, párrafo primero:
El art. 14.4 L.P.M.M. establece un diferente régimen económico-financiero del dominio público adscrito a las Comunidades Autónomas según que tal adscripción se derive de la transferencia inicial de puertos o de la posterior gestión del servicio; en el primer caso, el canon por las concesiones y autorizaciones portuarias corresponde a la Comunidad Autónoma; en el segundo, al Estado. Tal regulación contradice los criterios de la propia L.P.M.M. y es arbitraria al impedir un ejercicio de las competencias que vaya más allá de las instalaciones heredadas. Este problema se planteó ya en las SSTC 227/88 y 149/91, de las que se deduce que el canon, una vez establecido, debe ser siempre gestionado y percibido por la Administración que gestiona el puerto. La regulación contenida en el art. 14.4 L.P.M.M. no sólo no respeta estos criterios jurisprudenciales sino que se basa en una concepción anticuada del dominio público, en la que prevalece un enfoque patrimonial frente a las construcciones hoy dominantes que insisten en su carácter instrumental. No tiene sentido percibir un canon por la simple titularidad del bien, sino por su administración. La regulación legal resulta aún más grave cuando se observa el trato discriminatorio que se da a las Comunidades Autónomas en relación con las Autoridades Portuarias, pues a éstas se les permite gestionar y recaudar el canon en cualquier caso, al menos así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en su STC 198/91.
E) Art. 15, 1 y 2:
Se establece en estas normas que el M.O.P.T. delimitará en los puertos de competencia estatal una zona de servicio; dicha delimitación se hará, a propuesta de la Autoridad Portuaria, mediante un plan de utilización de los espacios portuarios, que incluirá los usos previstos para las diferentes zonas del puerto. La impugnación de este precepto se justifica, por un lado, por su conexión con el art. 3.6 ya impugnado, puesto que entre las actividades que, según la Ley, debe definir el Estado se encuentran los usos pesqueros, los náutico-deportivos, los certámenes feriales, las exposiciones, etc., y no resulta acorde con el reparto competencial el que la zona del territorio autonómico que la Administración estatal decida delimitar como zona de servicio del puerto quede automáticamente excluida de la competencia de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, la previsión de que tal zona incluya los espacios de reserva para futuros crecimientos del puerto vulnera la competencia exclusiva de la Generalidad sobre la ordenación territorial y el urbanismo (art. 9.9 E.A.C.). Con ello, la Autoridad Portuaria pasa a ser la única que decide el tamaño y ubicación en el territorio de la Comunidad Autónoma de las infraestructuras portuarias y de las instalaciones complementarias. La articulación, en este caso, de las competencias estatal y autonómica no puede pasar por la negación de una de ellas (SSTC 113/83, 77/84, 56/86, 103/89, 123/91 y 149/91), como de hecho ocurre en el art. 15, 1 y 2, L.P.M.M., y sin que esta situación cambie por la previsión de que se emita un informe no vinculante por parte de la autoridad urbanística.
F) Art. 18, 1 y 2, apartado c):
El art. 18.1 L.P.M.M. pretende armonizar la competencia estatal sobre puertos y la autonómica sobre ordenación del territorio litoral y urbanismo; para ello, este precepto se refiere a la coordinación, pero, de hecho, lo que establece es la imposición de la competencia estatal sobre la autonómica ya que afirma que los instrumentos de planificación urbanística «deberán calificar» la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario; esta imposición unilateral, lesiva de las competencias de la Generalidad, es aún más grave dada la amplitud con la que se configura la zona de servicio portuario.
El apartado 2 c) de este mismo artículo establece que el desarrollo del sistema general portuario se hará a través de un plan especial redactado por la Autoridad Portuaria y aprobado por la autoridad urbanística, si bien ésta, antes de la aprobación definitiva, ha de obtener la conformidad de aquélla sobre los aspectos de su competencia, resolviendo, en caso de no llegarse a un acuerdo, el Consejo de Ministros mediante un informe vinculante. Esta regulación permite a la Autoridad Portuaria bloquear la aprobación del plan especial urbanístico durante un mínimo de seis meses y atribuye al Consejo de Ministros la emisión de un informe vinculante que no queda limitado a los aspectos que sean de la estricta competencia estatal, puesto que el párrafo tercero del art. 18.2 c) L.P.M.M. se refiere sólo al desacuerdo, y éste puede tener por objeto tanto aspectos estrictamente de interés general portuario como otros de distinta condición. Esta regulación no respeta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance, contenido y efectos que en estos supuestos han de tener los informes de la Administración estatal para no lesionar la competencia autonómica en materia de urbanismo (STC 149/91).
G) Art. 19.3:
Este precepto establece un régimen excepcional en la intervención de las obras a realizar en el dominio público portuario, excluyendo el control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1 b) de la Ley de Bases de Régimen Local. Esta regulación resulta contraria a la autonomía municipal que garantiza el art. 137 C.E., pues se ha de recordar que existe una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo que somete las instalaciones portuarias a las técnicas de ordenación e intervención urbanísticas. La conexión de este precepto con lo dispuesto en los arts. 3.6 y 15.6 de la misma Ley conduce, además, a excluir del control preventivo municipal las obras de construcción, reparación y conservación de las instalaciones relativas a actividades náutico-deportivas, industriales, a certámenes feriales, a exposiciones, etc., instalaciones que nunca pueden ser calificadas de interés general, aunque se encuentren en el dominio público portuario.
H) Art. 20:
La regulación que en este precepto se contiene sobre la construcción de nuevos puertos de interés general resulta incompleta y anómala. Por una parte, de la combinación de los arts. 5, 18.1 y 20 L.P.M.M. resulta que la decisión de proyectar y construir un puerto de interés general corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuando es exigible la aplicación del principio de legalidad en la planificación de estos nuevos puertos, así como la garantía de la participación en la planificación de las Comunidades Autónomas afectadas. Por otro lado, la intervención autonómica se limita a un informe no vinculante respecto de sus competencias de ordenación territorial y urbanismo, aparte de otro informe, tampoco vinculante, en razón de sus competencias sobre pesca. El art. 20 L.P.M.M. prescinde, así, del rango legal que debe tener la planificación de las infraestructuras de interés general y subestima las competencias autonómicas en punto a la planificación territorial, apartándose del orden constitucional de competencias.
Mediante providencia de 2 de marzo de 1993, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, así como dar traslado de la demanda y documentos adjuntos al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, para que, en el plazo común de quince días, pudieran personarse y formular las alegaciones que consideraran pertinentes. Se acordó, asimismo, publicar la incoacción del referido recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 18 de marzo siguiente, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara de no personarse en el procedimiento. El Presidente del Senado, por su parte, comunicó, mediante escrito registrado el día 22 siguiente, la decisión de la Mesa de la Cámara de darse por personada en el procedimiento.
El 25 de febrero de 1993 se registró en este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Director general del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre de dicho Gobierno, contra los arts.
todos ellos de la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
La impugnación se basa en los siguientes motivos:
A) Arts. 2 y 4:
Estos dos preceptos distinguen entre puertos e instalaciones marítimas, estableciendo un régimen competencial distinto para unos y otras, y, más en concreto, excluyendo de estas últimas toda competencia autonómica. Con ello el legislador, además de interferir en un concepto constitucional de delimitación competencial, reduce artificialmente el concepto de puertos, que, así reducido, le sirve para excluir las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas. La Constitución no contiene un concepto de «puerto» y el legislador no puede realizar una definición que suponga subrogarse en el poder constituyente (STC 277/88). Las definiciones de «puerto» y de «instalación marítima» que se hacen en la Ley implican una configuración restrictiva del concepto de puerto, ya que muchas de las que la Ley considera como «instalaciones marítimas» pueden incluirse en un concepto amplio de «puertos». Esta definición de conceptos no puede ampararse en el art. 132.2 C.E., pues los puertos no constituyen por sí mismos un bien integrante del demanio natural, sino «terrenos ocupados por obras que son parte del dominio público estatal por afectación» (STC 149/91); la definición de un concepto de «puerto» no responde a la mera delimitación de un espacio físico, sino que implica un componente jurídico competencial relevante.
La definición de la instalación marítima que hace la L.P.M.M. no puede justificarse tampoco invocando la que, en un sentido similar, se contiene en la Ley de Costas, ya que, mientras que en el art. 110 b) de esta última se incluyen «embarcaderos, pantanales, varaderos y otras análogas que no formen parte de un puerto o estén adscritas al mismo», en el art. 4 L.P.M.M. se engloban auténticas instalaciones que sirven de base física a una actividad portuaria permanente y que, por ello, responden al concepto constitucional de puerto.
En todo caso, aun de admitirse la figura de la «instalación marítima», en un concepto estricto, la atribución competencial sobre las mismas debería vincularse, dada su evidente conexión material, con el título competencial de puertos, y no concebirse como una competencia independiente y autónoma englobable en la cláusula residual del art. 149.3 C.E. Por otra parte, y de considerarse como realidades autónomas al título de puertos, serían englobables en el concepto de «obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma y que no sean de interés general del Estado» a las que hace referencia el art. 29.1 del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante E.A.Can.).
B) Art. 3.6:
En la medida en que este precepto atribuye a la Administración del Estado la competencia de gestión sobre los espacios y dársenas pesqueras, así como los destinados a usos náutico-deportivos situados en la zona de servicio de los puertos que dependan del Estado, resulta contrario al art. 29.16 E.A.C., según el cual la Comunidad Autónoma de Canarias tiene competencia sobre los puertos de refugio, los deportivos y, en general, los que no desarrollan actividades comerciales.
Por lo que se refiere a los puertos deportivos, éstos se definen por su actividad (arts. 1 de la Ley de 26 de abril de 1969 y del Real Decreto 2.486/80), con independencia de su ubicación física. Por ello, el art. 29.16 E.A.Can. implica la asunción por parte de la Comunidad Autónoma de aquellas instalaciones destinadas a actividades deportivas, sin que esa titularidad cambie por el hecho de que tales instalaciones se encuentren en puertos de interés general; lo contrario supondría ignorar la doctrina constitucional según la cual la atribución de competencia sobre un ámbito físico determinado no impide que se puedan ejercer otras competencias en ese espacio (SSTC 113/83 y 77/84). Por otra parte, la inclusión de las zonas portuarias deportivas en una misma unidad de gestión, que corresponde al Estado no puede justificarse en un supuesto interés general, ya que esas zonas son ajenas a dicho concepto de interés general, tal y como se desprende de una interpretación conjunta de los arts. 148.1.6.ª y 149.1.20.ª C.E.
Similares argumentos resultan aplicables a los espacios y dársenas pesqueras a que igualmente hace referencia el precepto impugnado, ya que, aunque el art. 29.16 E.A.Can. no se refiere a los puertos pesqueros, éstos han de entenderse incluidos en dicha competencia autonómica, al subsumirse dentro del concepto de puertos que no desarrollan actividades comerciales. Tanto la doctrina especializada como la propia L.P.M.M. han considerado excluidos del concepto de actividad comercial los puertos destinados preferentemente a «operaciones de descarga y manipulación de la pesca fresca» [art. 3.3 a)], así como al «atraque, fondeo, estancia, avituallamiento, reparación y mantenimiento de buques pesqueros» [art. 3.3.b)].
C) Art. 5.1 en relación con los arts. 5.2 y 10 y el núm. 11 del anexo:
a) Art. 5.1 a):
En él se establece como circunstancia determinante del interés general de los puertos el que «se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales». Existe, sin embargo, una indeterminación absoluta de qué sea «actividad comercial marítima internacional», no siendo posible precisar si se hace referencia a la nacionalidad del buque, a la procedencia de la mercancía, a la conexión mediante líneas marítimas con puertos no nacionales, etc.
b) Art. 5.1 d):
Se impugna el primer inciso, en cuanto señala como circunstancia determinante del interés general de un puerto que «el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes...». El precepto resulta así absolutamente indeterminado, por lo que el legislador no ha cumplido con su función delimitadora, realizando una verdadera remisión tácita al ejecutivo para la concreción del interés general. En realidad, el apartado d) no supone un criterio autónomo determinante per se del interés general, viniendo de hecho a concretarse en los demás apartados del art. 5.1 L.P.M.M.
c) Art. 5.1 e):
Se utiliza como criterio delimitador del interés general las especiales condiciones técnicas o geográficas de los puertos que los constituyan en elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, sobre todo en los territorios insulares. De un lado, el concepto de «seguridad del tráfico marítimo» resulta completamente indeterminado, lo que ya constituye por sí mismo una causa suficiente para fundar su inconstitucionalidad. Si tal concepto se interpreta como seguridad de la actividad portuaria que debe prestar todo puerto, resulta paradójico y omnicomprensivo, pues el puerto se define por su capacidad para prestar seguridad y abrigo al tráfico marítimo y portuario. Tampoco resulta un criterio válido de identificación del interés general mediante su vinculación con los territorios insulares. Si el concepto se entiende en el sentido genérico al que acaba de aludirse, no existe elemento alguno que permita exigir especiales condiciones a los puertos ubicados en los territorios insulares. Si, por el contrario, intenta vincularse con la garantía y mantenimiento del tráfico marítimo, entonces, si bien es cierto que los puertos insulares constituyen un elemento esencial de comunicación, especialmente relevante, tal criterio no es per se determinante para calificar a todos los puertos como de interés general. La garantía de dicha seguridad se debe instrumentar, más bien, a través del establecimiento de líneas de servicio público, como de hecho ocurre en el art. 7.4 de la misma L.P.M.M. Igualmente, carece de relevancia para la calificación de los puertos la seguridad del tráfico marítimo interinsular, materia ésta que, por otra parte, es competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias en virtud de lo dispuesto en la L.O. 11/82, de 10 de agosto, de Transferencias Complementarias para Canarias. En cualquier caso, cuando el tráfico marítimo tiene una proyección exclusivamente interinsular, la garantía de su seguridad no aporta fundamento constitucional para calificar a los puertos entre los que dicho tráfico se realiza como de interés general, al carecer el Estado de competencia sobre trasporte marítimo interinsular.
d) Núm. 11 del anexo:
En él se enumeran los puertos ubicados en la Comunidad Autónoma de Canarias que se consideran como de interés general del Estado. Con base en la fundamentación anteriormente expuesta, y además de criticar la actuación del legislador, que no explica cuáles son las circunstancias del art. 5.1 L.P.M.M. que concurren en cada uno de los puertos, se impugna la inclusión en el núm. 11 del anexo de los puertos de Arrecife, Puerto del Rosario, Santa Cruz de La Palma, San Sebastián de la Gomera, La Estaca, Los Cristianos, Granadilla y Arinaga, en los que no concurre ninguna de las circunstancias previstas en el art. 5.1, a), b), c) y d). En cuanto a la prevista en el art. 5.1 e), además de ser inconstitucional, sería predicable únicamente de los puertos de Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas, pero no del resto de los puertos, que, en todo caso, se limitan a servir de base para el tráfico interinsular dentro del territorio autonómico. Esas condiciones no son predicables de puertos insulares carentes de tráfico internacional o con la península, y menos aún de puertos secundarios de islas que ya cuentan con un puerto principal a través del que se podría operar el tráfico entre la isla y el exterior.
D) Art. 5.2:
Se impugna este precepto en la medida en que limita la iniciativa para el cambio de calificación de un puerto al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Dicho cambio es una actividad reglada y no puede dejarse su iniciación al libre criterio de la Administración del Estado, debiendo extenderse esa facultad a la Administración autonómica competente. Esta norma sólo sería constitucional si se interpretara el trámite de «propuesta del Ministerio de Obras Públicas y Transporte» como fase de la propuesta de la resolución del expediente y no de su iniciación.
E) Art. 15:
Este precepto, en la medida en que otorga a la Administración estatal la aprobación del plan de utilización de espacios portuarios, resulta contrario a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio (en el caso de Canarias, art. 29.11 E.A.Can.), ya que dicho plan es perfectamente englobable en dicha materia (SSTC 77/84 y 56/86). Por ello, la aprobación debe corresponder a la Administración autonómica, sin perjuicio de posibles informes, incluso vinculantes, de otras Administraciones competentes sectorialmente.
F) Art. 53 d):
La atribución al dominio público portuario estatal de las obras construidas por los titulares de una concesión de dominio público, una vez extinguida ésta, resulta inconstitucional, al no distinguirse, como parece necesario, entre concesiones demaniales otorgadas por el Estado y aquellas otras otorgadas por la Comunidad Autónoma sobre puertos de su titularidad, previa adscripción demanial; en este último caso, dichas obras deben revertir a la Comunidad Autónoma que tenga adscrito el dominio público portuario. Así, la STC 149/91 ha señalado que «las obras e instalaciones del puerto son creadas y gestionadas por la Comunidad Autónoma que ostenta sobre ellas una titularidad plena o diferida a la reversión tras la extinción de la concesión que pudiera existir sobre la obra o instalación» [fundamento jurídico 4., D), b), a')].
G) Art. 86.8:
En él se atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la competencia sobre el régimen tarifario y de prestación de toda clase de servicios marítimos, criterio que resulta contrario a la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias sobre el transporte marítimo interinsular [L.O. 11/82, de 10 de agosto, en relación con el art. 34.A). 5 E.A.Can.], pues en ella ha de incluirse la competencia para establecer el régimen tarifario de dichos transportes sometidos a la competencia autonómica. La constitucionalidad del precepto se podría salvar si se entendiera que la salvedad de las competencias autonómicas abarca igualmente el régimen tarifario de los servicios de transporte sometidos a la competencia de éstas, criterio que, sin embargo, no parece deducirse de la interpretación literal del precepto.
Terminadas las alegaciones, se solicita, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 88 y 89 LOTC, la práctica de prueba y la reclamación del expediente. Se apoya tal solicitud en que la relación de puertos incluida en el apartado 11 del anexo constituye un acto singular con rango de Ley, basado en circunstancias que no se exteriorizan. Es preciso, por ello, la práctica de prueba que ha de versar sobre la concurrencia fáctica de las circunstancias determinantes del interés general, que se contienen en el art. 5.1 L.P.M.M. Se pide igualmente que se reclame a los órganos competentes la remisión del expediente, informes y documentos que sirvieron de base a la referida calificación, a los efectos de poder formular alegaciones en relación con los mismos.
Mediante providencia de 9 de marzo de 1993, la Sección Segunda acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Canarias, así como dar traslado de la demanda y documentos anexos al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno para que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 34 LOTC, en un plazo común de quince días, se personasen en el proceso y formulasen las correspondientes alegaciones. Asimismo, se acordó tener por formulada la solicitud de práctica de prueba, sobre lo que se oiría a las partes mencionadas, para que, en igual plazo, formulasen alegaciones. Por último, se acordó también la publicación de la incoacción del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
El 18 de marzo de 1993 entró en el Registro de este Tribunal el escrito del Abogado del Estado, en el que solicita se tenga por personado al Gobierno en los recursos núms. 522, 525, 548 y 551/93, así como que se proceda a su acumulación por darse los presupuestos de conexión objetiva que exige el art. 83 LOTC, con la consiguiente suspensión del plazo para formular alegaciones. Mediante nuevo proveído de 22 de marzo siguiente, la Sección acordó tener por recibido el escrito del Abogado del Estado y dar traslado del mismo a las representaciones procesales del Gobierno de Canarias, del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, de la Xunta de Galicia y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña para que, en el plazo común de diez días, expusieran lo que estimaran pertinente sobre la acumulación solicitada, quedando entre tanto en suspenso el plazo del Gobierno para formular alegaciones.
El 24 de marzo se registró en este Tribunal el escrito del Presidente del Congreso de los Diputados, en el que se comunica el Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara de no personarse en el recurso núm. 551/93. Al día siguiente, se registró el correspondiente escrito del Presidente del Senado, en el que comunica el Acuerdo de la Mesa de dar por personada a la Cámara en dicho procedimiento.
Por sendos escritos registrados los días 29 y 31 de marzo, y 6 y 14 de abril, los representantes de la Xunta de Galicia, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, del Gobierno de Canarias y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña manifestaron su conformidad con la acumulación solicitada por el Abogado del Estado. Mediante providencia de 20 de abril siguiente, la Sección acordó tener por recibidos dichos escritos y, antes de proveer sobre la acumulación solicitada, oír al Abogado del Estado para que, en el plazo de diez días, expusiera lo que estimara oportuno sobre la solicitud de práctica de prueba y reclamación del expediente realizada por el Gobierno de Canarias.
El Abogado del Estado formuló sus alegaciones sobre la referida solicitud en escrito registrado el 5 de mayo de 1993. En él pide que se deniegue el recibimiento a prueba, y ello porque la cuestión suscitada por el recurrente (es decir, la no aplicación a los puertos enumerados en el núm. 11 del anexo de la L.P.M.M.) se fundamenta en la inconstitucionalidad de los apartados a), d) y e) del art. 5.1 L.P.M.M., inconstitucionalidad que constituye parte del objeto del presente recurso. Sobre tal extremo no puede abrirse ninguna fase de prueba, pues la prueba debe versar sobre hechos. Por otra parte, y según la doctrina contenida en el ATC 100/85, nada impide al órgano recurrente aportar la documentación que estime necesaria para intentar probar que en ninguno de los puertos mencionados concurren las circunstancias previstas en el art. 5.1 L.P.M.M. Asimismo, el Tribunal Constitucional puede recabar la documentación que considere oportuna.
Mediante providencia de 25 de mayo de 1993, la Sección acordó tener por cumplimentada por el Abogado del Estado la audiencia conferida y recabar del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Secretaría del Gobierno, conforme autoriza el art. 88 LOTC, la remisión a este Tribunal del expediente, documentos e informes que sirvieron de base, en la fase de elaboración del Anteproyecto de la Ley 27/92, de 24 de noviembre, para la calificación como de interés general de los puertos canarios de Arrecife, Puerto del Rosario, Arinaga, Granadilla, Los Cristianos, San Sebastián de la Gomera, Santa Cruz de La Palma y La Estaca, documentación que, una vez recibida, se pondría de manifiesto a las partes. La documentación requerida fue remitida a este Tribunal el 26 de julio siguiente. La Sección acordó, mediante providencia de 6 de septiembre, tener por recibida la documentación y dar vista de la misma a la representación procesal del Gobierno de Canarias y al Abogado del Estado para que, en el plazo de diez días, formulasen sus alegaciones.
El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 17 de septiembre. En él se afirma que de la documentación aportada se deduce que la calificación de determinados puertos de Canarias como de interés general se hizo por concurrir alguna de las circunstancias recogidas en el art. 5.1 L.P.M.M. y, en particular, de la consignada en su apartado e), por las especiales circunstancias de las islas Canarias que hacen de trascendental importancia el tráfico marítimo dentro de la red básica de comunicaciones con el archipiélago.
Por escritos registrados el día 20 de septiembre, el representante procesal del Gobierno de Canarias solicitó que se le diera traslado de la copia del expediente cuya vista se había conferido, suspendiendo el plazo del trámite de vista hasta que fuera resuelta dicha solicitud. Mediante providencia de 21 de septiembre, la Sección acordó no haber lugar al traslado solicitado, confiriendo un nuevo plazo de diez días para el referido trámite. El órgano recurrente dio cumplimiento al mismo mediante escrito registrado el 5 de octubre siguiente. Se afirma, en primer lugar, que de la vista del expediente se deduce que la calificación de los puertos contenida en el núm. 11 del anexo L.P.M.M. carece de toda fundamentación, sin que obre en el expediente de la tramitación del proyecto ninguna referencia que explique su justificación. Además, el hecho de que en el art. 5.1 L.P.M.M. se señalen unos criterios generales no garantiza los requisitos mínimos de motivación, pues no se detalla qué criterios se han seguido para la calificación de cada puerto. Se afirma, igualmente, que se ha unido al expediente un informe del ente público «Puertos del Estado» que, sin embargo, es posterior a la aprobación de la Ley, por lo que se rechaza su incorporación a autos. En todo caso, los motivos que en el mismo se recogen no justifican la calificación realizada en el anexo. En él se alude a precedentes legislativos y a declaraciones administrativas preconstitucionales que, por ello mismo, no son aplicables para realizar una calificación conforme con la Constitución vigente, que introduce una división territorial del poder no contenida en textos anteriores. Se rechaza, asimismo, la argumentación recogida en el mencionado informe, según la cual la delimitación de los puertos de interés general en Canarias vendría establecida, por exclusión, en el Real Decreto 2.250/85, de traspaso de funciones. De un lado, los Decretos de traspasos no son normas atributivas de competencias (SSTC 87/83 y 11/86, entre otras muchas); de otro, y aun reconociendo un cierto valor interpretativo a estas normas, del referido Real Decreto sólo puede deducirse que los puertos en él mencionados son puertos no comerciales y que los restantes puertos canarios no traspasados son comerciales, pero ello no implica que los puertos comerciales sean en su totalidad puertos de interés general. Por último, se reitera el argumento contenido en el escrito de interposición del recurso, según el cual la garantía del tráfico marítimo con las islas puede justificar el establecimiento de líneas de servicio de transporte marítimo, pero es irrelevante a tal efecto la calificación que se haga de los puertos que sirven de base a dicho tráfico.
El Pleno de este Tribunal, mediante Auto de 20 de octubre de 1993, acordó denegar la práctica de la prueba interesada por la representación del Gobierno de Canarias, por entender, básicamente, que la finalidad de la misma se había alcanzado ya mediante el examen de la documentación aportada.
Mediante un nuevo Auto del Pleno, de 10 de noviembre de 1993, se acordó la acumulación de los recursos núms. 525, 548 y 551/93 al registrado con el núm. 522/93, y se concedió un plazo de quince días al Abogado del Estado para que presentara su escrito de alegaciones en relación con tales recursos. Mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 1993, el Abogado del Estado solicitó una prórroga del plazo concedido por el máximo legal. Mediante providencia de 30 de noviembre, la Sección Segunda acordó acceder a dicha solicitud, prorrogando el plazo de alegaciones en ocho días más.
Finalmente, el 14 de diciembre de 1993, se registró el escrito de alegaciones de la Abogacía del Estado. Dicho escrito se articula en seis grandes apartados, en los términos que, a continuación, se exponen:
I.
Preliminar.
Se trae a colación, en primer lugar, la doctrina de este Tribunal, según la cual no es función institucional del recurso de inconstitucionalidad, a diferencia de lo que ocurre con el conflicto de competencia, definir, en abstracto, el modo de ajuste entre competencias estatales y autonómicas, sino la de enjuiciar la conformidad o no con la Constitución de las disposiciones legales impugnadas, por lo que no se deben efectuar, salvo en lo que sea indispensable, pronunciamientos abstractos sobre las respectivas competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en un determinado ámbito (STC 145/88). Con arreglo a esta doctrina, no es necesario dar respuesta a las alegaciones II y III de la demanda presentada por la Xunta de Galicia, si bien se aludirá a algunas de las cuestiones que en ellas se tratan al defender la constitucionalidad de preceptos concretos.
II.
Consideraciones generales sobre los puertos. Las definiciones incluidas en el título preliminar: Arts. 2, 3 y 4 y Disposición adicional octava.
La L.P.M.M. tiene como uno de sus objetivos prioritarios delimitar el ámbito competencial del Estado en tales materias. Al abordar esta tarea el legislador ha tenido en cuenta tanto la realidad social como la normativa vigente. Desde el punto de vista de la realidad social, resulta evidente la vinculación de los puertos con la planificación económica, su importante función como intercambiadores de modos de transportes marítimos y terrestres, así como su vinculación con la ciudad en la que se ubican. En cuanto a la normativa vigente, es preciso tener en cuenta que la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas, define el dominio marítimo-terrestre estatal y, en su art. 4.11, incluye los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal. La Ley de Costas se acerca a los puertos en cuanto obras públicas, con lo que no se trata sólo de afirmar su titularidad estatal sino, sobre todo, su encuadramiento en el dominio marítimo-terrestre, y, por ello mismo, los puertos se ven afectados por las limitaciones y prohibiciones de utilización establecidas con carácter general para el dominio público marítimo-terrestre. No obstante, y aunque los puertos presentan este carácter de obras públicas, la preferencia del título competencial más específico sobre el más genérico (SSTC 213/88 y 208/91) conduce a cobijar los artículos impugnados de la Ley de Puertos bajo el art. 149.1.20.ª y no en el art. 149.1.24.ª C.E.
Sobre el marco configurado por la Ley de Costas, la L.P.M.M. delimita su objeto y, para cumplirlo, procede a acuñar un concepto de puerto marítimo «a los efectos de esta Ley». Dicho concepto se incluye en el art. 2 de la Ley, definiéndose en el art. 3 los puertos comerciales y en el art. 4 las instalaciones marítimas. La Xunta de Galicia discute genéricamente la competencia estatal para establecer estas definiciones. Sin embargo, la limitación de la competencia exclusiva del Estado a los puertos de interés general no priva al legislador estatal de la posibilidad de establecer las referidas definiciones; antes al contrario, la necesidad de fijar tales conceptos está implícita en la técnica empleada por el constituyente para articular las competencias estatales y autonómicas sobre esta materia. El Estado puede definir el concepto de interés general, definición que evidentemente puede ser controlada a posteriori por el Tribunal Constitucional, pero en esta tarea delimitadora no puede estar subordinado a los distintos conceptos de puerto que pudieran regir en cada una de las Comunidades Autónomas. La capacidad para realizar las definiciones contenidas en los arts. 2, 3 y 4 L.P.M.M. deriva de un poder implícito a la competencia asignada por el art. 149.1.20.ª C.E., y constituye un prius lógico necesario para la precisión de la materia sobre la que la competencia estatal se ejerce (STC 13/88); el único límite lo constituye el derivado del respeto al núcleo inmutable de la realidad material definida, que debe permanecer en todo caso inalterado. No existe, sin embargo, una limitación derivada de la legislación anterior a la entrada en vigor de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, como pretende el Gobierno de Canarias, pues el propio Tribunal Constitucional ha rechazado la teoría austriaca de la petrificación (STC 149/91). El legislador no podrá ignorar el valor léxico atribuido al concepto que define, pero tampoco se encuentra rígidamente sometido al significado que tales términos tienen en el lenguaje ordinario.
Desde esta perspectiva, es patente que la definición de puerto marítimo que contiene el art. 2 L.P.M.M. no contradice la imagen que la conciencia social reconoce como puerto. Esta definición sirve, a su vez, para precisar los conceptos de puertos comerciales y actividades comerciales portuarias (art. 3). Estas definiciones tienen consecuencias en cuanto a la delimitación de competencias, ya que el art. 148.1.6.ª C.E. permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias sobre puertos que no desarrollen actividades comerciales, pero están lejos de ser conceptos meramente interpretativos y no son contrarios a la doctrina contenida en la STC 76/83. Antes bien, al ejercer la competencia sobre puertos de interés general, el legislador estatal no podía eludir la necesidad de establecer los criterios definitorios básicos de las realidades materiales reguladas para salvar así sus propias competencias y propiciar una armónica articulación de la delimitación competencial, que, por ello, resultan plenamente cubiertas por el art. 149.1.20.ª C.E.
Ahora bien, esos criterios definitorios son, al mismo tiempo, indispensables para la delimitación del dominio público portuario estatal, objetivo central de la L.P.M.M. Sólo sobre tales criterios cobra sentido la demanialización de los puertos que se contiene en los arts. 14.1 y 2 de la Ley. Si la técnica jurídica del dominio público supone, ante todo, la segregación de determinados bienes del tráfico jurídico privado, es obvio que la inclusión en el mismo de categorías enteras de bienes, definidas por sus elementos naturales, constituye una línea divisoria de carácter general, en orden a la clasificación de los bienes en susceptibles o no de ser objeto de propiedad privada. Las normas jurídicas demanializadoras dibujan una summa divissio de los bienes que repercute en el régimen jurídico del derecho de propiedad (art. 33 C.E.) y que, por ello, atañe a las condiciones básicas o posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos constitucionales, respecto de los que el Estado debe garantizar la igualdad sustancial (art. 149.1.1.ª C.E.).
La impugnación del art. 4 L.P.M.M., contenida en todos los recursos menos en el catalán, se basa en el supuesto fin perseguido por el legislador estatal, que sería el crear una materia vacante no incluida en el art. 148.1.6.ª C.E. Todas las objeciones olvidan, sin embargo, que, según el inciso final del art. 4.1 L.P.M.M., la definición de instalaciones marítimas sólo incluye a las que en la fecha de entrada en vigor de la Ley no sean de competencia de las Comunidades Autónomas, precisión en la que insiste la disposición adicional octava de la Ley. Estas precisiones normativas muestran la inocuidad competencial del precepto impugnado. Es cierto que la definición que contiene el art. 4 puede aplicarse en el futuro, pero ello no implica tampoco su inconstitucionalidad. La indudable titularidad autonómica de las obras e instalaciones portuarias no conlleva la plena titularidad demanial de la franja sobre la que se alzan, que es de titularidad estatal, por lo que tampoco cabe titularidad autonómica alguna sobre esa franja de terreno cuando sobre la misma no exista ninguna obra o instalación portuaria. Los supuestos de hecho contemplados por el art. 4 L.P.M.M. no son puertos sino instalaciones simples que no reúnen las condiciones señaladas en el art. 2.2 de la misma Ley, condiciones que, por otra parte, no han sido discutidas. Corresponde, por ello, al Estado garantizar su uso público. El representante de la Xunta de Galicia entiende que el art. 4 L.P.M.M. abre las puertas a una hipotética actuación arbitraria del Estado tendente a reducir inconstitucionalmente el contenido de las competencias autonómicas. Tal impugnación lo es ad cautelam y, en consecuencia, no puede ser atendida por el Tribunal Constitucional (STC 172/92).
La Xunta de Galicia impugna, asimismo, el art. 3.5, párrafo segundo, de la Ley. Sin embargo, la exigencia que en ese precepto se contiene de un informe favorable para que en los puertos de titularidad autonómica puedan ocasionalmente efectuarse actividades comerciales se justifica en la competencia exclusiva estatal sobre marina mercante (art. 149.1.20.ª C.E.).
El art. 3.6 L.P.M.M. es impugnado por todas las Comunidades recurrentes. En él se consagra el principio de unidad de gestión de los puertos que dependan del Estado, principio que constituye un elemento basilar de ordenación. Se argumenta por los recurrentes con la doctrina de las SSTC 113/83 y 77/84, según la cual sobre un mismo ámbito pueden coexistir distintas competencias atribuidas también a distintos órganos. Sin embargo, esta doctrina no es aplicable porque en el caso de los puertos no hay pluralidad de objetos jurídicos y un único objeto físico, sino identidad de objeto jurídico y físico. Un puerto de interés general o un puerto comercial del Estado es una realidad física unitaria que integra en su unidad un conjunto de actividades, absorbiendo el interés general del puerto o su prevalente carácter comercial el resto de las actividades secundarias que en el mismo puedan practicarse. Por esos mismos motivos se encuentra impugnada ante este Tribunal la Ley del Parlamento de Andalucía 8/88, de 2 de noviembre, de Puertos Deportivos de la Comunidad Autónoma de Andalucía (recurso núm. 242/89).
El segundo inciso del art. 3.6 L.P.M.M. dispone, por su parte, que en determinados supuestos los puertos comerciales que dependan de la Administración del Estado podrán incluir en su ámbito espacios destinados a otras actividades no comerciales. Tanto la Generalidad de Cataluña como el Consejo de Gobierno balear entienden que la competencia sobre tales actividades es autonómica, por lo que el precepto resulta inconstitucional. Sin embargo, éste no impone tales actividades sino que se limita a autorizar su existencia, dependiendo sus posibilidades reales de su existencia del plan especial del puerto, que se tramita y aprueba por la Administración urbanística competente. Por ello, el precepto no prejuzga la distribución de competencias y no puede ser tachado de inconstitucionalidad.
III.
El título preliminar de la L.P.M.M. (continuación): El interés general de los puertos (arts. 5 y 10).
Partiendo de la regulación competencial en materia de puertos contenida en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía e interpretada a la luz de los Decretos de traspasos (SSTC 48/85 y 158/86), se sostuvo por algunos sectores, con apoyo en la inclusión de los puertos de refugio, deportivos y no comerciales en el art. 148.1.6.ª C.E., que este tipo de puertos se encuentran directamente conectados con los intereses peculiares de las Comunidades Autónomas, para concluir a continuación que el Estado no puede aplicarles el criterio del interés general para asumir competencias en tanto permanezca su calificación originaria. Esta tesis, que es asumida por las Comunidades Autónomas recurrentes, se basa en un falso postulado: Suponer que la suma de las categorías de puertos mencionados en los arts. 148.1.6.ª y 149.1.20.ª C.E. agota todos los supuestos posibles. Se olvida, sin embargo, que los criterios contenidos en cada uno de esos artículos no son del mismo género. Mientras que en el art. 148 se atiende al tipo de actividad que se desarrolla en el puerto, en el art. 149 se atiende al interés, esto es, a la «relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español» (art. 2.5 L.P.M.M., que no ha sido recurrido). Por ello, si bien lo normal será que los puertos de interés general coincidan con los que desarrollen actividades comerciales, la Constitución no impide que puedan ser calificados como de interés general puertos deportivos, de refugio o en los que no se desarrollen actividades comerciales. El interés general no deriva de la índole de actividad del puerto, sino de su función en el sistema portuario español.
Por esta razón, ninguna tacha de inconstitucionalidad puede oponerse al art. 5 L.P.M.M. Es cierto que la consideración de la Constitución como un todo sistemático obliga a afrontar el deslinde de títulos competenciales de manera matizada, a fin de evitar solapamientos que conduzcan al vaciamiento mutuo de sus contenidos respectivos (SSTC 168/93 y 278/93). Pero tal canon de interpretación no puede servir de palanca para anular la función asignada en la estructura constitucional ordenadora de nuestro Estado, compuesto al criterio del art. 149.1.20.ª C.E. Lo que formalmente ocurrirá es que la calificación de un puerto como de interés general transforma la sustancia inicial que pudiera reconocérsele por la índole de su actividad, pero en ningún caso puede admitirse la duda de inconstitucionalidad que se arroja sobre el art. 5 L.P.M.M. y, por conexión, sobre el art. 10.
Corresponde a las Cortes Generales escoger los criterios o notas definitorias del interés general, concepto abierto e indeterminado. Esto es lo que se ha hecho en el art. 5.1 de la Ley, sin que, por otra parte, ninguno de los recurrentes aporte argumento alguno contra dichos criterios, limitándose a manifestar su prevención por lo indeterminado de sus formulaciones. No hay en realidad alegato específico alguno de inconstitucionalidad pues «la mera posibilidad de uso torticero de las normas no puede ser nunca motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de éstas» (STC 58/82). Se procede, no obstante, a examinar cada uno de los criterios contenidos en el art. 5.1 de la Ley. Las nociones de actividad comercial marítima internacional, zona de influencia comercial o actividad comercial marítima que se utilizan en el apartado a) tienen una base constitucional clara, pues de los arts. 148.1.6.ª y 149.1.20.ª C.E. se desprende que las Comunidades Autónomas carecen de competencia sobre los puertos que desarrollen actividades comerciales; la indeterminación absoluta del concepto de actividad comercial que reprocha el Consejo de Canarias no es suficiente para probar su inconstitucionalidad. Esa misma falta de consistencia se advierte en la argumentación con que el mismo órgano pretende demostrar la inconstitucionalidad del apartado d) del precepto. En cuanto al criterio del apartado e), su finalidad es asegurar que en cada una de las islas pueda existir al menos un puerto de interés general bajo competencia estatal como elemento esencial para garantizar la regularidad del tráfico marítimo internacional e intercomunitario; conecta, por tanto, con la competencia estatal sobre marina mercante, en la que encuentra sólido apoyo constitucional.
De todo lo expuesto se desprende también la falta de fundamento constitucional de la impugnación por el Gobierno canario del núm. 11 de anexo de la Ley. Por otro lado, el análisis de la normativa anterior (Decreto de 5 de julio de 1946; Real Decreto 989/82, de 14 de mayo; Real Decreto 1.547/88, de 23 de diciembre, y Real Decreto 2.250/85, de 23 de octubre) muestra cómo en el caso de Canarias siempre ha existido el mismo factor justificativo del interés general de los puertos de titularidad estatal: Que al menos un puerto por isla tenga ese carácter como elemento esencial para garantizar la regularidad y continuidad del tráfico marítimo.
En cuanto al art. 5.2 L.P.M.M., es impugnado por el Consejo de Canarias porque al regular la reclasificación de los puertos por alteración de las circunstancias determinantes del interés general limita la iniciativa del expediente al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, cuando las Comunidades Autónomas afectadas han de tener reconocida la legitimación para promover el cambio de calificación si los puertos pierden la condición de interés general. Sin embargo, desaparecidas las circunstancias determinantes del interés general, se producirá de forma automática la pérdida de esa condición de interés general del puerto, como se desprende de art. 5.3 de la Ley, pudiendo las Comunidades Autónomas recurrir, incluso ante el Tribunal Constitucional, en defensa de sus competencias sobre un puerto en el que no concurran ya las circunstancias determinantes de su clasificación como de interés general si no hubiere sido reconocida su titularidad sobre el mismo. El art. 5.2 es una norma meramente procedimental, sin trascendencia alguna fuera del círculo de la organización estatal y, por ello, no incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias autonómicas.
IV.
El título preliminar de la L.P.M.M. (continuación): El concepto de marina mercante «a los efectos de esta Ley» (art. 6). Los preceptos impugnados del título II.
El art. 6.1 L.P.M.M. determina qué se considera como marina mercante a los efectos de la Ley. Por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña se impugnan los apartados a), c), e), f) y j), y por el Gobierno balear, el apartado f). En relación con el apartado a) es preciso poner de relieve que tanto el transporte marítimo de personas como el de mercancías han integrado históricamente la actividad de marina mercante; es cierto que dicho transporte, cuando se lleve a cabo en el seno de una Comunidad Autónoma, es también una actividad de marina mercante, pero el art. 6.1 incluye una definición únicamente a los efectos del ejercicio de las competencias estatales sobre la materia y, desde esta perspectiva, la norma es constitucional. También lo es desde la perspectiva del reparto de competencias, ya que del principio de territorialidad para el ejercicio de las competencias autonómicas (SSTC 86/88 y 180/92) se deduce que el Estado es competente en materia de transportes marítimos que se lleven a cabo entre puertos o puntos de distintas Comunidades Autónomas o entre puertos o puntos españoles y extranjeros.
La letra c) del art. 6.1 L.P.M.M. incluye dentro del concepto de marina mercante «la seguridad de la navegación y de la vida humana en el mar» y, según el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, esa materia debe enmarcarse en el título competencial de seguridad pública (art. 149.1.29. C.E.), materia sobre la que la Comunidad Autónoma tiene las competencias que le atribuyen los arts. 13 y 14 E.A.C. Sin embargo, la especialidad del art. 6.1.c) de la Ley radica en el medio en que la actividad se desenvuelve: El mar. Por ello, sin perjuicio de la concurrencia en materia de seguridad en el mar del título competencial previsto en el art. 149.1.29.ª C.E., es evidente que desde la perspectiva de la seguridad de las personas y del buque esta materia es encuadrable en el título de marina mercante, y así lo viene siendo históricamente (por ejemplo, libro III del Código de Comercio). Por otra parte, la concurrencia de los títulos recogidos en las reglas 20.ª y 29.ª del art. 149.1 C.E. no sirve al Consejo Ejecutivo para justificar la competencia de su Comunidad sobre la materia, pues los arts. 13 y 14 E.A.C. nada dicen respecto de la seguridad en el mar.
En cuanto a la letra e) del art. 6.1 L.P.M.M., en ella se hace referencia al salvamento marítimo. Respecto a la alegación de la Generalidad de Cataluña de que su inclusión debe hacerse en el título de materia de seguridad y protección civil, vale cuanto acaba de exponerse sobre la especificidad de la seguridad en el mar; además, el que el art. 11.10 E.A.C. y el art. 29.3 E.A.G. atribuyan a ambas Comunidades Autónomas competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento marítimo significa precisamente que éste conserva el resto de las competencias sobre la materia conforme al art. 149.1.20.ª C.E. En todo caso, el art. 87.1 de la Ley, al que se remite el art. 6.1 e) para precisar los términos en los que el salvamento marítimo integra el concepto de marina mercante, respeta las facultades ejecutivas de las Comunidades Autónomas en la materia. Y los apartados 2 y 3 del mismo precepto, al regular un plan nacional de servicios especiales de salvamento en el mar, que debe elaborar el Gobierno, en nada menoscaba tampoco las competencias autonómicas de ejecución. La existencia de supuestos en los que resulta difícil determinar qué Comunidad Autónoma es competente en materia de ejecución, por la imposibilidad de fijar los límites de sus respectivos ámbitos de actuación, abona la necesidad de una actuación coordinada y rápida sobre la materia, sin que se produzca por ello merma de los títulos competenciales autonómicos. La norma impugnada reconoce explícitamente las competencias autonómicas de ejecución, pero el adecuado ejercicio de éstas exige el establecimiento por parte del Estado de unas normas y de unos criterios básicos de actuación, para el que se encuentra facultado en virtud de sus competencias sobre marina mercante y seguridad pública (art. 149.1, 20.ª y 29.ª); por último, la Comisión Nacional de Salvamento Marítimo (art. 87.4 L.P.M.M.) será un órgano de mera coordinación de las diversas Administraciones Públicas competentes.
Se citan como impugnados en el recurso de la Xunta de Galicia los arts. 89.1 y 90 de la Ley, por conexión con el art. 6.1 e). Sin embargo, ninguna crítica se hace de tales preceptos, que, en cualquier caso, al regular la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, no afectan al reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas.
Dentro del concepto de marina mercante se incluye en el art. 6.1 f) la prevención de la contaminación producida en zonas en las que España ejerce soberanía. Se afirma que estas facultades responden al título del art. 149.1.23.ª C.E. sobre protección del medio ambiente, materia en la que las Comunidades Autónomas de Cataluña y Baleares tienen competencia. Sin embargo, con esta regulación no se ejercita sino la competencia del Estado, que está facultado para dictar la legislación básica de protección del medio ambiente, descendiendo al detalle que en cada caso resulte preciso (STC 149/91). Por otra parte, no se entiende cómo la inclusión del contenido de la letra f) en el concepto de marina mercante que el art. 6.1 L.P.M.M. establece, impide a las Comunidades Autónomas recurrentes aprobar normas adicionales de protección del medio ambiente en el ejercicio de sus competencias de ejecución. Por ello mismo, tampoco supone dicho precepto vulneración alguna de las competencias que los arts. 11.10 E.A.C. y 12.3 E.A.I.B. reconocen a ambas Comunidades en materia de vertidos industriales y contaminantes, máxime cuando el Tribunal Constitucional ha afirmado que dicha competencia no es más que una especificación de la más amplia que todas las Comunidades Autónomas tienen para ejecutar la legislación del Estado sobre protección del medio ambiente (STC 149/91).
Por último, la letra j) del referido precepto recoge dentro del concepto de marina mercante la «garantía del cumplimiento de las obligaciones en materia de defensa nacional y protección civil en el mar». Se alega que esta norma encuentra su acomodo material en el título del art. 149.1.4.ª C.E. Siendo esto cierto, no lo es menos que la marina mercante puede estar llamada en casos extremos o de necesidad a colaborar en la defensa nacional o en la protección civil, por lo que debe estar preparada para ello, formando parte del concepto de marina mercante la garantía del eventual cumplimiento de tales obligaciones. En todo caso, la invocación del art. 149.1.4.ª C.E. no puede servir al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña para justificar su competencia sobre la materia, ya que el título de defensa nacional excluye cualquier intervención de los poderes autonómicos en su regulación (STC 123/88).
El art. 88.3 L.P.M.M. enumera las funciones del Capitán Marítimo. Las recogidas en las letras b), c), d) y e), que son impugnadas por las Comunidades Autónomas de Galicia y de las Islas Baleares, tienen en común el que se realizan o llevan a cabo por razones de seguridad marítima o en lo que afecte a ésta. Ahora bien, los ejecutivos de ambas Comunidades parten de un concepto de marina mercante sumamente restringido que excluye la seguridad de la navegación y de la vida humana en el mar. Sin embargo, y por las razones expuestas al tratar del art. 6.1.c) L.P.M.M., dicha seguridad integra el concepto de marina mercante, sin perjuicio de que se encuentre estrechamente relacionada con el título de seguridad pública que, como competencia estatal, recoge el art. 149.1.29.ª C.E. La concurrencia de dos títulos competenciales hace que deba estarse a cada supuesto concreto para la determinación de cuál debe prevalecer. En el presente caso, la modalización del concepto de seguridad marítima se produce por el medio en que las medidas de seguridad se desarrollan, y esto explica que las funciones del Capitán Marítimo en esta materia puedan incluirse en el ámbito competencial de la marina mercante, en el que el Estado tiene la competencia exclusiva, y, por ello, las letras b), c) d) y e) del art. 88.3 L.P.M.M. se ajustan íntegramente a la Constitución.
Lo mismo cabe afirmar del art. 86.8 de la Ley, que sólo busca distribuir competencias y funciones entre los distintos órganos de la Administración Central y cuyo inciso final salva las posibles competencias de las Administraciones autonómicas.
V.
El capítulo primero del título I: Arts. 10 a 23 L.P.M.M.
El art. 14 L.P.M.M. se refiere a la naturaleza de los bienes portuarios. El apartado 2 es impugnado por el Consejo de Gobierno balear por conexión con el art. 4 de la Ley; sin embargo, éste se refiere a las instalaciones marítimas y aquél a las instalaciones portuarias que son definidas en el art. 2.6 de la Ley, precepto que sólo ha sido impugnado por la Xunta de Galicia con base en la teoría de la petrificación. Sin embargo, y como se declara en la STC 103/89, el legislador no se encuentra vinculado a las definiciones del pasado y puede modificarlas al acometer la regulación de un sector material del ordenamiento. Por su parte, el apartado 4 de este mismo precepto dispone que las concesiones o autorizaciones que las Comunidades Autónomas otorguen en el dominio público marítimo-terrestre adscrito devengarán el correspondiente canon a favor de la Administración estatal. La corrección constitucional de este sistema resulta avalada por la STC 149/91, fundamento jurídico 5. a), que declaró la constitucionalidad del canon demanial establecido en el art. 84.1 de la Ley de Costas. La Generalidad de Cataluña critica este sistema por basarse en una concepción anticuada del dominio público. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no es Juez de la mayor o menor corrección técnica o del acierto de las normas legales (SSTC 76/90, 150/90 y 150/91).
En todas las demandas se ataca el nuevo modelo de ordenación portuaria recogido en los arts. 15, 16, 18, 20 y 21 L.P.M.M. por entenderlo contrario a sus competencias en materia de ordenación del territorio. A este respecto, y con carácter general, conviene recordar que la materia «ordenación del territorio y urbanismo» no aparece en la lista del art. 149.1. C.E. sino en el art. 148.1.3.ª C.E., y que la supremacía de la Constitución obliga a entender que, con independencia de cuál sea la formula estatutaria concreta, las competencias reservadas al Estado en el art. 149.1 C.E. constituyen un límite absoluto a la asunción de competencias en los Estatutos de Autonomía. Por ello, la comprobación de que el art. 149.1 C.E. no se refiere a la mencionada materia es simple punto de partida, no de llegada. Nada impide que se produzca un concurso de normas de competencia (constitucionales y estatutarias) que habrá de resolverse teniendo en cuenta, ante todo, la primacía de las normas contenidas en el art. 149.1 C.E. (STC 86/89). El art. 148.1 C.E. es una norma que permite disponer de competencias sobre ciertas materias, pero la lista del art. 149.1 C.E. es imperativa e indisponible, salvo con arreglo a lo dispuesto en el art. 150.2 C.E.
Es claro que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide que se ejerzan otras en ese mismo espacio (SSTC 113/83 y 77/84). En tales casos, deben buscarse soluciones de cooperación dentro del respeto de las respectivas competencias, pero sólo cuando el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma no interfiera el de la competencia estatal ni lo perturbe, pues la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio y urbanismo no puede impedir al Estado el ejercicio de sus competencias exclusivas (STC 56/86). Desde esta perspectiva puede comprobarse que los preceptos impugnados se ajustan al orden constitucional de competencias:
a)
El art. 15.1 L.P.M.M. dispone que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes delimitará en los puertos estatales una zona de servicio para la ejecución de sus actividades, así como unos espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria. Y en su apartado 2 establece que dicha delimitación se hará a propuesta de la Autoridad Portuaria a través de un plan de utilización de espacios portuarios. La Generalidad de Cataluña cuestiona la previsión de que se incluyan esos espacios de reserva para un futuro crecimiento del puerto, por considerarla contraria a su competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y urbanismo. Sin embargo, el plan de utilización de los espacios portuarios constituye un instrumento que realmente equivale al deslinde del dominio público portuario estatal, siendo incuestionable que tal deslinde debe corresponder al titular del dominio público. La inclusión del mencionado plan es instrumental respecto de la competencia sustantiva (art. 149.1.20.ª C.E.) y, en consecuencia, resulta de plena aplicación la jurisprudencia de las SSTC 56/86 y 149/91. Es inherente a la competencia exclusiva estatal sobre los puertos de su titularidad la programación y previsión necesarias para garantizar su posterior desarrollo, si bien tales espacios de reserva no podrán afectar a un ámbito territorial superior al estrictamente necesario para asegurar un futuro desarrollo del puerto que sea razonable, siendo de aplicación la doctrina de la STC 227/88.
En cuanto al apartado 2 del art. 15 L.P.M.M., el procedimiento que en él se establece para la aprobación del plan de utilización de los espacios portuarios es plenamente respetuoso de las competencias autonómicas, al disponer que las Administraciones urbanísticas competentes deberán emitir un informe sobre los aspectos de su competencia. El que dicho informe no tenga carácter vinculante no obsta para que pueda considerarse un efectivo mecanismo de coordinación de las competencias concurrentes, permitiendo futuros controles jurisdiccionales. Interesa, en todo caso, no confundir los distintos instrumentos de planificación; el plan de utilización es un deslinde de la zona de servicio, pero el verdadero plan de ordenación urbanística es el especial al que se refiere el art. 18 L.P.M.M. Lo que ocurre es que, en ausencia de este plan, el art. 19.2 de la Ley dispone que «las obras de superestructura e instalaciones que realicen las Autoridades Portuarias en el dominio público de su competencia deberán ser compatibles con los planes de utilización de los espacios portuarios». Se trata de una función supletoria que, por otra parte, no tiene más alcance que el deslinde del dominio público portuario. El plan de utilización no puede nunca ordenar el uso urbanístico de los espacios portuarios ni sustituir la función ordenadora propia de los planes especiales; sólo así se explica el apartado 6 del mismo art. 15 L.P.M.M. Si de forma transitoria no se hubiera podido ordenar urbanísticamente la zona de servicio de los puertos mediante la aprobación del plan especial, la eficaz explotación de los servicios portuarios exigirá una mínima distribución superficial de usos en la zona, por lo que no cabe formular reproche alguno contra esta función supletoria y provisional asignada al plan de utilización.
La presencia del informe previo que establece el apartado 2 del art. 15 garantiza la intervención autonómica, sin que pueda oponerse objeción alguna al hecho de que no sea vinculante, pues la competencia exclusiva estatal que se ejerce al aprobar el plan de utilización no puede ser mediatizada a través de una actuación incondicionada de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, la posible inclusión de puertos autonómicos en el ámbito de la zona II de los puertos de interés general, definida en el art. 15.7 L.P.M.M., es un problema de aplicación del precepto que en nada afecta a su constitucionalidad, debiendo resolverse las posibles discrepancias por la vía del conflicto positivo de competencia.
Por último, la impugnación del apartado 4 del art. 15 de la Ley que realiza el Gobierno balear carece de toda argumentación, no siendo posible conocer si se le achaca algún concreto motivo de inconstitucionalidad.
b)
Ningún vicio de inconstitucionalidad puede descubrirse tampoco en el art. 16, apartados 1 y 3, L.P.M.M. El primero de ellos no define las distintas zonas de los puertos autonómicos, sino que se limita a disponer que los espacios de dominio público marítimo-terrestre que sean necesarios para que las Comunidades Autónomas ejerzan las competencias que les correspondan en materia de puertos deberán ser objeto de adscripción por la Administración del Estado. En cuanto al apartado 3, tampoco incurre en el error que le achaca la Xunta de Galicia de confundir la delimitación de espacios de dominio público adscritos y la delimitación de la zona de servicio del puerto, y, en todo caso, no supone que esta última coincida con el dominio público estatal adscrito, aunque lógicamente la adscripción de una nueva porción de dominio público estatal deberá implicar una nueva delimitación de dicha zona de servicio, al margen de que el ámbito portuario coincida o no con el espacio adscrito.
c)
Al objeto de procurar la necesaria coordinación entre las Administraciones con competencias concurrentes sobre el espacio portuario, el art. 18 L.P.M.M. ordena que lo planes generales de ordenación urbanística calificarán la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario. Este sistema se desarrolla, según el apartado 2 del mismo art. 18, a través de un plan especial formulado por la Autoridad Portuaria y tramitado y aprobado por la Administración competente en materia de urbanismo. Antes de dicha aprobación se deberá dar traslado a la Autoridad Portuaria para que en el plazo de un mes se pronuncie sobre los aspectos de su competencia. Si ésta se pronuncia negativamente, se abrirá un período de consultas tendente a facilitar la consecución de un acuerdo. De no conseguirse éste, corresponderá informar con carácter vinculante al Consejo de Ministros.
Se reprocha, en primer lugar, al precepto la imposición de la competencia estatal sobre la autonómica (Consejo de la Generalidad de Cataluña). Sin embargo, con arreglo a nuestra legislación vigente no puede dudarse de que el espacio portuario ha de estar incluido en el planeamiento general [arts. 72.2 d) de la Ley del Suelo de 1992