TC Pleno S 193/1998 de 1 Oct.— Ponente: Sr. Cruz Villalón.

La competencia sobre puertos, que la C.E. atribuye, en sus arts. 148.1.6 y 149.1.20, bien al Estado, bien a las Comunidades Autónomas, se extiende tanto a la realidad física del puerto como a la actividad portuaria que en él se desarrolla. En la C.E. no se atribuye competencia sobre ciertas zonas de los puertos, ni sobre determinado tipo de actividades portuarias, sino sobre el puerto como tal, en sí mismo considerado. Es evidente que ello no significa que sobre la realidad física del puerto e incluso sobre la actividad en él desarrollada no puedan incidir otros títulos competenciales —como los de urbanismo y ordenación del territorio, por ejemplo—, pero lo que no es posible es la concurrencia del mismo título competencial, pues entonces se produce la identidad tanto del objeto físico como del jurídico. Ahora bien, hay que distinguir, dentro de los puertos de interés general, entre la zona I o interior de las aguas portuarias y la zona II o exterior de las mismas, de tal modo que la competencia estatal sobre las referidas zonas destinadas a fines náutico-deportivos debe entenderse limitada a los casos en que las mismas se sitúen en el recinto portuario en sentido estricto, es decir, en el espacio de tierra que delimita lo que la Ley 27/92 de 24 de Noviembre de puertos del Estado y marina mercante denomina como zona I.

Si efectivamente se entendiera que todas las instalaciones abarcadas por las aguas integrantes de la zona de servicio del puerto pertenecen al puerto estatal, se podría llegar a la absurda conclusión, especialmente en los puertos ubicados en rías o bahías, de que verdaderos puertos de competencia autonómica pasarían a ser de titularidad estatal por la simple extensión de la zona II o de los espacios de reserva. Este problema, no obstante, queda resuelto si se tiene en cuenta que tanto las dársenas pesqueras como las zonas destinadas a fines náutico-deportivos, a las que se refiere el art. 3.6 de la Ley 27/92 de 24 de Noviembre de puertos del Estado y marina mercante, no pueden ser otras que las incluidas en el recinto portuario en sentido estricto, es decir, en el espacio de tierra que delimita lo que la Ley denomina como zona I. Ello es coherente no sólo con la noción de puerto, sino también con la propia concepción de la zona II como zona que incluye sólo la superficie de agua, sin afectar, por tanto, a los posibles puertos —o instalaciones— de titularidad autonómica bañados por esas aguas, que en modo alguno pueden considerarse incluidos bajo la gestión de la Administración estatal por el hecho de que hasta los mismos pueda alcanzar la hipotética zona II de un puerto de su competencia. Por otra parte, es también claro que el Estado no puede ampliar de forma artificial la zona de servicio del puerto con intención de incluir en la misma puertos pesqueros o deportivos que, de otra forma, serían de titularidad autonómica; de hacerlo así, siempre cabrá el correspondiente recurso jurisdiccional.

Puertos deportivos en Andalucía.— Ley 8/1988 de 2 de noviembre.

El inciso 2.º art. 2 L 8/1988 de 2 Nov. CA Andalucía (puertos deportivos) es constitucional siempre que se interprete en el sentido de que las zonas portuarias de uso náutico-deportivo no comprenden las situadas en la zona I de los puertos de interés general radicados en el litoral coincidente con el de la CA Andalucía, con la precisión añadida de que el ejercicio por la Comunidad Autónoma de sus competencias sobre las zonas de uso náutico-deportivo ya existentes y radicadas en la zona de servicio de los puertos de interés general correspondiente a la superficie de agua de la zona II requerirá en todo caso el consiguiente cambio de titularidad. Una vez efectuada esta interpretación conforme al orden de competencias de la tipología «zona portuaria náutico-deportiva», las sucesivas referencias contenidas en la Ley a dichas zonas, al quedar remitidas a aquélla, resultan ya plenamente correctas desde el punto de vista de distribución competencial, sin que sea necesario, en este extremo, acoger la solicitud de declaración de inconstitucionalidad y nulidad, por consecuencia, de dichas referencias tal como aparecen en los arts. 5.2 aps. 1 y 2, 8 b), 12.1, 17.1 y 22.1 L 8/1988.

Instalaciones marítimas menores.— Actuaciones de cooperación interadministrativa.
La TC Pleno S 149/1991 de 4 Jul. (LA LEY, 1992-1, 39) consideró plenamente constitucional el art. 110 b) L 22/1988 de 28 Jul. (protección, utilización y policía de costas), por lo que no resulta aceptable que la L 8/1988 de 2 Nov. CA Andalucía (puertos deportivos) pretenda extender el ámbito de la competencia autonómica en materia de puertos deportivos a cualquier varadero o pantalán por el hecho de que los mismos puedan ser susceptibles de algún tipo de utilización náutico-deportiva, pues es claro que no se trata de verdaderos puertos. Con independencia de ello, es obvio que si en determinados supuestos concretos las instalaciones marítimas menores —art. 2 inciso 3.º—, por la entidad de las mismas o por la relevancia de la utilización náutico-deportiva que en ellas se realizare, fueran susceptibles, fácticamente, de asimilarse a un puerto deportivo, siempre será posible iniciar las actuaciones de cooperación interadministrativa que, en su caso, pudieran conducir al cambio de calificación de las instalaciones correspondientes, con la consiguiente alteración de la titularidad de las mismas, tras su calificación como puerto deportivo.

Inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 2.
Tras declarar la inconstitucionalidad del art. 4 L 27/1992 de 24 Nov. (puertos del Estado y marina mercante) (LA LEY-LEG. 3251/92), relativo a las «instalaciones marítimas», la TC Pleno S 40/1998 de 19 Feb. (LA LEY, 1998, 26984) precisó que ello en nada afecta a la competencia del Estado sobre las instalaciones menores a que se refiere el art. 110 b) L 22/1988 de 28 Jul. (protección, utilización y policía de costas), así como a la posibilidad de controlar, mediante la adscripción de espacios de dominio público marítimo-terrestre prevista en los arts. 16 L 27/1992 y 49.1 L 22/1988, que lo que por las Comunidades Autónomas se denomina puerto reúne las características propias de éstos y no se trata de simples instalaciones marítimas menores de competencia estatal. En conclusión, el inciso 3.º art. 2 L 8/1988 de 2 Nov. CA Andalucía (puertos deportivos) —instalación ligera náutico-deportiva: aquella que no comporta obras de abrigo y de atraque de carácter portuario fijo y que no supone alteración sustancial del medio físico donde se implanta— es inconstitucional, por cuanto excede claramente de la competencia asumida por la CA Andalucía en materia de puertos deportivos, a la vez que contradice lo dispuesto en el citado art. 110 b). Por tanto, deben considerarse también inconstitucionales y nulos todos los incisos contenidos en diversos preceptos de la Ley relativos a estas «instalaciones ligeras náutico-deportivas», cuales son los de los arts. 3.1, 5.2 aps. 1 y 2, 8 b), 12.1, 17.1 y 22.1 L 8/1988.

Titularidad autonómica de las obras e instalaciones portuarias.— Compatibilidad con la permanencia en el demanio estatal.
La competencia autonómica abarca todos los servicios portuarios, tanto los generales como los específicos, así como todos los servicios y actividades anejos e inherentes que no sean de competencia estatal. De ahí se sigue que las obras e instalaciones del puerto son creadas y gestionadas por la Comunidad Autónoma, que ostenta sobre ellas una titularidad plena, o diferida a la reversión tras la extinción de la concesión que pudiera existir sobre la obra o instalación. Ahora bien, la indudable titularidad autonómica de las obras e instalaciones portuarias no conlleva la plena titularidad demanial de aquella franja de terreno que es de titularidad estatal, por mandato expreso de la C.E. (Cfr. TC Pleno S 149/1991 de 4 Jul., LA LEY, 1992-1, 39). Tal es también el criterio del art. 14.3 L 27/1992 de 24 Nov. (puertos del Estado y marina mercante) (LA LEY-LEG. 3251/92). Por tanto, en los puertos deportivos de competencia autonómica resulta compatible la permanencia en el demanio estatal de la franja de terrenos que aquéllos ocupan con la titularidad de la Comunidad Autónoma de las obras e instalaciones portuarias.

Otorgamiento de concesiones de construcción y explotación.
La CA Andalucía siempre podrá otorgar las correspondientes concesiones de construcción y explotación en los distintos espacios portuarios de su competencia, en virtud de la que ostenta sobre «las obras públicas de interés para la Comunidad Autónoma de Andalucía cuya realización no afecte a otra Comunidad Autónoma, y siempre que no tenga la calificación legal de interés general del Estado» —art. 13.9 LO 6/1981 de 30 Dic. (EA Andalucía)—. En efecto, la TC Pleno S 198/1991 de 17 Oct. (LA LEY, 1992-2, 7) declaró inconstitucional el art. 103.2 RD 1471/1989 de 1 Dic. (Regl. de Costas) (LA LEY-LEG. 3168/89), en cuanto el mismo preveía la doble concesión estatal y autonómica en los casos de gestión indirecta de las citadas obras o instalaciones en el dominio público adscrito. No se trata de dilucidar si el sistema de dualidad concesional —concesión demanial otorgada por el Estado y concesión portuaria otorgada por la Comunidad— es o no tan respetuoso con el orden constitucional de competencias como el sistema de concesión autonómica única, previo informe con virtualidad adscriptoria por parte de la Administración del Estado, pues la opción entre estos dos sistemas para acomodar o integrar las competencias concurrentes sobre las dependencias demaniales que sirven de soporte a infraestructuras portuarias y viarias de titularidad autonómica ya ha sido realizada por quien tenía potestad para decidirla, las Cortes Generales, que han establecido, en el art. 49 L 22/1988 de 28 Jul. (protección, utilización y policía de costas), un sistema que ha sido considerado constitucional en la TC Pleno S 149/1991 de 4 Jul. (LA LEY, 1992-1, 39). La ilegalidad del Reglamento en este punto no es inocua para el bloque de la constitucionalidad, porque afecta a una norma de la Ley en la que se ha definido un determinado equilibrio entre las competencias de las instituciones centrales y de las instituciones autonómicas del Estado.

Informe preceptivo del Ministerio de Obras Públicas sobre la ocupación del dominio público.— Legitimidad.
La legitimidad del contenido del informe estatal vinculante que se encuentra regulado en el art. 49 L 22/1988 de 28 Jul. (protección, utilización y policía de costas) ha sido apreciada por la TC Pleno S 149/1991 de 4 Jul. (LA LEY, 1992-1, 39), declarando que nada hay que objetar a que el informe estatal condicionante de la adscripción se refiera a la delimitación del dominio público afectado por las obras y a las medidas necesarias para su protección o a los usos previstos en cuanto a las repercusiones que éstos puedan tener sobre los bienes demaniales adscritos, pues es claro que en todo lo demás el modo de disponer los servicios portuarios y viarios y de configurar las correspondientes obras e instalaciones queda fuera del ámbito de competencia estatal. Al respecto, debe recordarse que es doctrina consolidada del TC que para la integración de las competencias de las Administraciones Públicas se debe acudir a fórmulas de cooperación, como la referida, y que este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en supuestos de concurrencia de títulos competenciales, en que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias, pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas al mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etc.

Reales decretos de traspasos.
Los reales decretos de traspasos no vinculan a las Cortes Generales ni a los Parlamentos Autonómicos al regular los sectores, instituciones o materias sujetas a su competencia, conclusión que es evidente con sólo reparar en sus autores y en su finalidad.

Normas aplicadas: arts. 1, 2 aps. 2 y 3, 3.1, 4 aps. 1 y 2, 5.2 aps. 1 y 2, 8 b), 10, 12.1, 17.1 y 22.1 L 8/1988 de 2 Nov. CA Andalucía (puertos deportivos); arts. 148.1.6 y 149.1 aps. 6, 18 y 20 C.E.; art. 13 aps. 8, 9, 11, 17 y 31 LO 6/1981 de 30 Dic. (EA Andalucía); arts. 49 aps. 1 y 2, 64, 65 y 110 b) L 22/1988 de 28 Jul. (protección, utilización y policía de costas); art. 103.2 RD 1471/1989 de 1 Dic. (Regl. de Costas) (LA LEY-LEG. 3168/89); L 62/1997 de 26 Dic. (modificación de la L 27/1992 de 24 Nov., sobre puertos del Estado y marina mercante) (LA LEY-LEG. 4464/97); arts. 3.6, 4, 14.3, 15 aps. 1 y 7 y 16.2 y disp. adic. 17.ª L 27/1992 de 24 Nov. (puertos del Estado y marina mercante) (LA LEY-LEG. 3251/92); art. 13 RDL 19 Ene. 1928 (Ley de Puertos).

El Pleno del TC, compuesto por los Sres. Rodríguez Bereijo, Gabaldón López, García-Mon y González-Regueral, Gimeno Sendra, González Campos, Cruz Villalón, Viver Pi-Sunyer, Jiménez de Parga y Cabrera, Vives Antón, y García Manzano, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 242/1989 promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Andalucía 8/1988 de 2 Nov., de Puertos Deportivos de la CA Andalucía. Han sido parte el Gobierno, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, y el Parlamento de Andalucía. Ha sido Ponente el Magistrado Sr. Cruz Villalón, quien expresa el parecer del Tribunal.

(. . .)

Fundamentos jurídicos

Primero: El Presidente del Gobierno ha recurrido diversos preceptos de la Ley de Andalucía 8/1988 de 2 Nov., de Puertos Deportivos de la CA Andalucía (en adelante, LPDA), por entender que los mismos, según los casos, vulneran el orden constitucional de distribución de competencias (art. 149.1.20.ª C.E.) y la titularidad estatal de dominio público (art. 132.2 C.E.). El Parlamento y el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía defienden la competencia legislativa ejercida con apoyo en diversos preceptos de su Estatuto de Autonomía, cuales son sus arts. 13.11 (competencia exclusiva sobre puertos de refugio, puertos deportivos y, en general, los que desarrollen actividades comerciales) y 13.8 (competencia exclusiva sobre ordenación del litoral), a los que la representación del Parlamento de Andalucía incorpora las competencias exclusivas sobre promoción y ordenación del turismo y sobre deporte y ocio (art. 13.17 y 31 EA Andalucía). Desde la interposición del presente recurso, no obstante, este Tribunal ha dictado, en particular, las TC SS 149/1991, recaída en los recursos de inconstitucionalidad acumulados sobre la L 22/1988, de Costas; 198/1991, relativa a los conflictos de competencia dirigidos frente al Real Decreto 1471/1989 por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la expresada Ley, y 40/1998, sobre la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, se resuelven, como se verá, buena parte de los extremos aquí debatidos.

Son básicamente tres las cuestiones suscitadas en el presente recurso de inconstitucionalidad: en primer lugar, el alcance de la competencia de la Comunidad Autónoma para regular la construcción y explotación de obras e instalaciones (singularmente en «zonas portuarias de uso náutico-deportivo», y las «instalaciones ligeras náutico-deportivas») destinadas a la prestación de los servicios demandados por las embarcaciones deportivas (arts. 1 y 2.2 y 3 LPDA); en segundo lugar, la calificación que realiza el art. 3.1 LPDA de los puertos deportivos, así como de las anteriormente citadas «zonas portuarias» e «instalaciones ligeras» como bienes de dominio público cuya titularidad corresponde a la Comunidad Autónoma; finalmente, el sistema concesional previsto en los arts. 4 aps. 1 y 2 y 10 LPDA.

Respecto de los preceptos constitucionales y estatutarios invocados por las partes en defensa de sus respectivas posiciones, no hay duda alguna acerca de la incidencia en el presente recurso de inconstitucionalidad de los que alega el Abogado del Estado, esto es, la titularidad estatal del dominio público y su competencia exclusiva sobre los puertos de interés general (arts. 132.2 y 149.1.20.ª C.E.). Por el contrario, en relación con los alegados por la Comunidad Autónoma de Andalucía, si bien el relativo a los «puertos de refugio, puertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales» (art. 13.11 EA Andalucía) resulta plenamente pertinente, no sucede lo mismo con la invocada competencia de «ordenación del litoral», pues ya hemos declarado que la inclusión en regla de más amplio alcance, debe ceder ante la regla más especial (TC S 71/1982, FJ 6.º, entre otras muchas). Menor relevancia aún presentan los de «promoción y ordenación del turismo» y «deporte y ocio», por cuanto, como también hemos dicho, «la incidencia de la resolución en conflicto sobre estas otras materias es tan lejana, mediata y leve que en modo alguno puede ser tomada en cuenta» (TC S 80/1985, FJ 2.º).

Segundo: Dispone el art. 1 LPDA que «Se regirán por la presente Ley la construcción y la explotación de aquellas obras e instalaciones que se realicen en los puertos o en las costas del litoral andaluz para la prestación de los servicios demandados por las embarcaciones deportivas», estableciendo «a tal efecto» el art. 2 LPDA, en su primera parte, tres «tipologías» de obras e instalaciones: «puerto deportivo», «zona portuaria de uso náutico-deportivo» e «instalación ligera náutico-deportiva», con sus correspondientes definiciones. Entiende el Abogado del Estado que de la puesta en conexión del art. 1 LPDA con las dos últimas categorías resulta una vulneración de lo previsto en los art. 132.2 y 149.1.20.ª C.E., tal como veremos separadamente. Conviene, pues, advertir ya que el art. 1 LPDA no es objeto de recurso a partir del texto del propio precepto, sino en la medida en que las definiciones del art. 2 LPDA, por su conexión sistemática, pasan a integrar el alcance del objeto de la Ley expresado en dicho art. 1. En consecuencia, una vez depurada la constitucionalidad de las definiciones del art. 2 LPDA como forma de integrar el objeto de la Ley recurrida, el contenido normativo del art. 1 LPDA resultará, ya, acorde con el orden constitucional de distribución de competencias.

Tercero: Por lo que hace, en primer lugar, al inciso «2.º Zona portuaria de uso náutico-deportivo: Parte de un recinto portuario preexistente que se destina a la prestación de servicios a las embarcaciones deportivas» del art. 2 LPDA, entiende el Abogado del Estado que, al proyectar esta «tipología» sobre el objeto de la Ley tal como se contiene en el art. 1 LPDA, la Comunidad Autónoma se atribuye ilegítimamente competencias sobre puertos de interés general (art. 149.1.20.ª C.E.) que incluyan en su recinto zonas de uso náutico-deportivo. Entiende, en concreto, que esa posibilidad menoscaba la competencia exclusiva del Estado sobre dichos puertos, que incluye la planificación, organización y gestión de todos los servicios de dichos puertos y, con ello, la decisión de crear la correspondiente zona de uso náutico-deportivo.

Por el contrario, la representación del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía alega que ese destino o finalidad a que sirve el puerto es el criterio determinante de su calificación como puerto de uno u otro tipo. Esta distinta finalidad o destino debe ser también el criterio delimitador de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de puertos, lo que habilita a éstas para regular la construcción y explotación de las obras e instalaciones que se realicen para la prestación de servicios a las embarcaciones deportivas, sin que pueda enervar dicha competencia la proximidad de un puerto de interés general o incluso su enclave en el mismo de la zona que se destina a la prestación de aquellos servicios. Las alegaciones de la representación del Parlamento de Andalucía son sustancialmente coincidentes con las del Consejo de Gobierno, si bien invoca igualmente las competencias exclusivas en materia de ordenación del litoral, de deporte y ocio (arts. 13.8 y 31 EA Andalucía).

Cuarto: Ante todo conviene advertir que de lo dicho por el Abogado del Estado se desprende que la existencia de «zonas portuarias náutico-deportivas» en puertos de titularidad autonómica no es objetada, recurriéndose sólo en la medida en que dichas zonas pueden situarse en puertos de interés general. Pues bien, ceñida la impugnación del referido inciso del art. 2 LPDA a este supuesto, debe hacerse constar que la cuestión ha sido resuelta por este Tribunal en su reciente TC S 40/1998, recaída en los recursos de inconstitucionalidad presentados frente a la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. En el FJ 12 de dicha sentencia declaramos, en primer lugar, que la competencia del Estado sobre un puerto de interés general se extiende a las zonas deportivas existentes en el mismo, en los siguientes términos:

«La cuestión estriba, por tanto, en determinar si la competencia exclusiva del Estado sobre un puerto de interés general se extiende igualmente a las dársenas pesqueras y zonas deportivas existentes en el mismo o si, como pretenden los ejecutivos autonómicos, la gestión de tales espacios corresponde a sus Comunidades Autónomas, en virtud de su competencia sobre puertos pesqueros y deportivos.

Para resolver esta cuestión, conviene tener en cuenta que la Constitución, en sus arts. 148.1.6.ª y 149.1.20.ª, atribuye, bien al Estado, bien a las Comunidades Autónomas, competencia sobre “puertos” y que, como hemos señalado en anteriores ocasiones (TC S 77/1984), esa competencia se extiende tanto a la realidad física del puerto como a la actividad portuaria que en él se desarrolla. Pues bien, desde cualquiera de esas perspectivas se llega a la conclusión de que el precepto cuestionado es conforme con el modelo diseñado por la Constitución. En ésta, no se atribuye competencia sobre determinadas zonas de los puertos, ni sobre determinado tipo de actividades portuarias, sino sobre el puerto como tal, en sí mismo considerado. Es evidente que ello no significa —y será necesario volver sobre este tema más adelante— que sobre la realidad física del puerto e incluso sobre la actividad en él desarrollada no puedan incidir otros títulos competenciales (como por ejemplo, los de urbanismo y ordenación del territorio), pero lo que no es posible es la concurrencia del mismo título competencial pues entonces —tal y como sostiene el Abogado del Estado— se produce la identidad tanto del objeto físico como del jurídico» (TC S 40/1998, FJ 12).

Ahora bien, en el mismo fundamento jurídico de dicha sentencia efectuamos una precisión adicional, al distinguir, dentro de los puertos de interés general, entre la «Zona I, o interior de las aguas portuarias» y la «Zona II, o exterior» de las mismas, de tal modo que la competencia estatal sobre las referidas zonas destinadas a fines náutico-deportivos debe entenderse limitada a los casos en los que las mismas se sitúen «en el recinto portuario en sentido estricto, es decir, en el espacio de tierra que delimita lo que la Ley denomina como Zona I»:

«El citado art. 15.1 LPMM atribuye a la Administración estatal la competencia para delimitar la zona de servicio de sus puertos, zona que incluirá “las superficies de tierra y de agua necesarias para la ejecución de sus actividades, las destinadas a tareas complementarias de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria” y, por lo que se refiere a la superficie de agua, ésta se subdividirá en dos zonas: “Zona I, o interior de las aguas portuarias, que abarcará los espacios incluidos dentro de los diques de abrigo y las zonas necesarias para las maniobras de atraque y de reviro, donde no existan éstos”, y “Zona II, o exterior de las aguas portuarias, que abarcará las zonas de entrada, maniobra y posible fondeo, subsidiarias del puerto correspondiente y sujetas a control tarifario de la Autoridad Portuaria” (art. 15.7 LPMM). Si efectivamente se entendiera que todas las instalaciones abarcadas por las aguas integrantes de la zona de servicio del puerto pertenecen al puerto estatal, se podría llegar a la conclusión absurda, especialmente en los puertos ubicados en rías o bahías, de que verdaderos puertos de competencia autonómica pasarían a ser de titularidad estatal por la simple extensión de la mencionada Zona II o de los espacios de reserva.

Este problema queda, no obstante, resuelto si se tiene en cuenta que tanto las dársenas pesqueras como las zonas destinadas a fines náutico-deportivos a las que se refiere el art. 3.6 de la Ley no pueden ser otras que las incluidas en el recinto portuario en sentido estricto, es decir, en el espacio de tierra que delimita lo que la Ley denomina como Zona I. Ello es coherente no sólo con la noción de puerto sino también con la propia concepción de la Zona II como zona que incluye sólo la superficie de agua, sin afectar, por tanto, a los posibles puertos —o instalaciones— de titularidad autonómica bañados por esas aguas, que en modo alguno pueden considerarse incluidos bajo la gestión de la Administración estatal por el hecho de que hasta los mismos pueda alcanzar la hipotética Zona II de un puerto de su competencia. Por otra parte, es también claro que el Estado no puede ampliar de forma artificial la zona de servicio del puerto con intención de incluir en la misma puertos pesqueros o deportivos que, de otra forma, serían de titularidad autonómica; de hacerlo así siempre cabrá el correspondiente recurso jurisdiccional» (TC S 40/1998, FJ 12).

Sentado lo anterior, conviene aún efectuar una referencia a la modificación producida en esta materia como consecuencia de la incorporación de una nueva disp. adic. 17 a la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en la modificación efectuada a la misma por la reciente L 62/1997 (art. único ap. 34), que dispone lo siguiente:

«Los espacios pesqueros y los destinados a usos náuticos deportivos, a que se refiere el ap. 6 art. 3 de esta Ley, podrán ser segregados de la zona de servicio de los puertos de interés general, siempre que posean infraestructuras portuarias independientes, espacios terrestres y marítimos diferenciados, no dividan o interrumpan la zona de servicio del puerto afectado a la explotación de éste, no existan usos alternativos previstos en el plan de utilización de los espacios portuarios para dichas zonas, se acredite que la segregación no puede ocasionar interferencia alguna en la gestión de los puertos de interés general y se garantice la reversión si se modifican las causas y circunstancias que den lugar a dicha segregación.

La segregación requerirá el informe favorable del ente público Puertos del Estado y será aprobada por el Gobierno, mediante Real Decreto dictado a propuesta del M.º Fomento. Una vez acordada la segregación se modificará la zona de servicio del puerto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 15 de esta Ley.»

Pues bien, sin necesidad de entrar a pronunciarnos sobre cualquier extremo interpretativo que pueda plantear la disposición reproducida, sí parece claro, a la vista de su tramitación parlamentaria, que la misma puede servir de base a otras modalidades de ejercicio de las competencias autonómicas en materia de puertos deportivos.

En conclusión, el referido inciso del art. 2 LPDA es constitucional interpretado en el sentido de que dichas zonas no comprenden las situadas en la Zona I de los puertos de interés general radicados en el litoral coincidente con el de la CA Andalucía, con la precisión añadida de que el ejercicio por la Comunidad Autónoma de sus competencias sobre las zonas de uso náutico deportivo ya existentes, y radicadas en la zona de servicio de los puertos de interés general correspondiente a la superficie de agua de la Zona II, requerirá en todo caso el consiguiente cambio de titularidad.

Una vez efectuada esta interpretación conforme al orden de competencias de la tipología «zona portuaria náutica-deportiva», las sucesivas referencias contenidas en la Ley a dichas zonas, al quedar remitidas a aquél, resultan ya plenamente correctas desde el punto de vista de distribución competencial, sin que sea necesario, en este extremo, acoger la solicitud de declaración de inconstitucionalidad y nulidad, por consecuencia, de dichas referencias tal como aparecen en los arts. 5.2.1 y 2, 8 b), 12.1, 17.1 y 22.1 LPDA.

Quinto: Por su conexión con el ámbito de la Ley descrito en el art. 1 LPDA, se ha recurrido también el inciso «3.º Instalación ligera náutico-deportiva: aquella que no comporta obras de abrigo y de atraque, de carácter portuario fijo y que no supone alteración sustancial del medio físico donde se implanta» del art. 2 LPDA. Se argumenta al efecto que, de este modo, se entrega a las autoridades autonómicas la decisión de elegir una concreta porción de costa para el establecimiento de dichas instalaciones Comunidad Autónoma, se añade, carece de competencia al amparo del art. 13.11 EA Andalucía para adoptar esta decisión, puesto que las instalaciones ligeras no son puertos y con ello se conculcarían las potestades estatales, dado que la competencia sobre el establecimiento de las instalaciones ligeras corresponde al Estado según el art. 110 b) Ley de Costas.

La representación del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía se opone a lo alegado por el Abogado del Estado, sosteniendo que las instalaciones ligeras son verdaderos puertos, tanto fáctica como jurídicamente (art. 13 Ley de Puertos, aprobada por RDL 19 Ene. 1928). La representación del Parlamento de Andalucía rechaza también los argumentos del Abogado del Estado invocando las TC SS 77/1984 y 227/1988, las cuales han sostenido la coexistencia de diversas competencias en el mismo espacio físico y no pueden enervarse las competencias autonómicas sobre ordenación del litoral y ordenación turística y deportiva a que se ha hecho ya referencia.

Sexto: El recurso debe ser estimado en este extremo. El art. 110 b) Ley de Costas dispone que corresponde a la Administración del Estado «la gestión del dominio público marítimo-terrestre... y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, así como las de instalaciones marítimas menores, tales como embarcaderos, pantalanes, varaderos y otras análogas que no formen parte de un puerto o estén adscritas al mismo». Pues bien, la TC S 149/1991, FJ 7.º A) b), consideró plenamente constitucional el citado precepto, por lo que no resulta aceptable que la LPDA pretenda extender el ámbito de la competencia autonómica en materia de puertos deportivos a cualquier varadero o pantalán por el hecho de que los mismos puedan ser susceptibles de algún tipo de utilización náutico-deportiva, pues es claro que no se trata de verdaderos puertos. Con independencia de ello, es obvio que si en determinados supuestos concretos las instalaciones marítimas menores, por la entidad de las mismas o por la relevancia de la utilización náutico-deportiva que en ella se realizare, fueran susceptibles, fácticamente, de asimilarse a un puerto deportivo, siempre será posible iniciar las actuaciones de cooperación interadministrativa que, en su caso, pudieran conducir al cambio de calificación de las instalaciones correspondientes, con el consiguiente cambio de titularidad de las mismas, tras su calificación como puerto deportivo.

En la misma orientación insistió también la TC S 40/1998, FJ 9.º, la cual, tras declarar la inconstitucionalidad del art. 4 Ley de Puertos del Estado, relativo a las «instalaciones marítimas», precisó que ello «en nada afecta a la competencia del Estado sobre las instalaciones menores a que se refiere el art. 110 b)in fine Ley de Costas, así como a la posibilidad de controlar, mediante la adscripción de espacios de dominio público marítimo terrestre prevista en los arts. 49.1 de la misma Ley y 16 LPMM que lo que por las Comunidades Autónomas se denomina puerto reúne las características propias de éstos y no se trata de simples instalaciones marítimas menores de competencia estatal» (TC S 40/1998, FJ 9.º).

En conclusión, el inciso «3.º instalación ligera náutico-deportiva: Aquella que no comporta obras de abrigo y de atraque de carácter portuario fijo y que no supone alteración substancial del medio físico donde se implanta» del art. 2 LPDA es inconstitucional por cuanto excede claramente de la competencia asumida por la CA Andalucía en materia de puertos deportivos, a la vez que contradice lo dispuesto en el ya citado art. 110 b) Ley de Costas, cuya corrección desde la perspectiva competencial, como ya hemos recordado, tuvimos ocasión de declarar. Por tanto y como se solicita en el recurso, deben considerarse también inconstitucionales y nulos, por consecuencia, todos los incisos contenidos en diversos preceptos de la Ley relativos a estas «instalaciones ligeras náutico-deportivas», cuales son los de los arts. 3.1, 5.2.1 y 2, 8 b), 12.1, 17.1 y 22.1 LPDA.

Séptimo: El segundo grupo de problemas planteados por el recurso se centra, como señalábamos, en el art. 3.1 LPDA, del siguiente tenor: «Los puertos deportivos, zonas portuarias de uso náutico-deportivo y las instalaciones ligeras náutico-deportivas constituyen bienes de dominio público, cuya titularidad corresponde a la CA Andalucía y que se destinan mediante adecuada explotación a la prestación de servicios públicos».

Prescindiendo ya de la referencia a las «instalaciones ligeras náutico-deportivas», cuya inconstitucionalidad por consecuencia acabamos de declarar, entiende el Abogado del Estado, en primer lugar, y por lo que hace a los puertos deportivos, que no pueden incluirse incondicionalmente en el dominio público autonómico porque tanto si los puertos son construidos directamente por la Comunidad Autónoma como si son construidos por un concesionario, dichos bienes conservan su calificación de dominio público estatal (arts. 49, 64 y 65 Ley de Costas). Frente a ello, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía entiende que el dominio público natural sufre una transformación cuando sirve de sustrato a un puerto, de modo que surge un nuevo objeto jurídico no condicionado por la previsión de art. 132.2 C.E.. Por su parte, la representación del Parlamento de Andalucía alega que el art. 3 LPDA debe ser interpretado en términos respetuosos con el dominio público estatal marítimo-terrestre, pero nada impide que se declaren incluidas en el demanio autonómico las obras y construcciones que se realicen sobre el dominio público adscrito.

En cuanto a las zonas portuarias de uso náutico-deportivo, el Abogado del Estado considera que, al incluirse en puertos de interés general, siguen necesariamente el destino de dichos puertos que no es otro que el de su pertenencia al demanio estatal según el criterio de que «la titularidad del bien es accesoria a la competencia», de acuerdo con la TC S 227/1988, FJ 14. Para las representaciones del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y del Parlamento de Andalucía, sin embargo, la inclusión de las zonas portuarias de uso náutico-deportivo en el demanio autonómico se considera perfectamente constitucional por las mismas razones que los puertos deportivos, pues, en definitiva, se trataría de verdaderos puertos autonómicos localizados en ámbitos portuarios de interés general.

Octavo: Dejando para un momento posterior la cuestión relativa a la incidencia de lo previsto en los arts. 64 y 65 Ley de Costas sobre el otorgamiento de concesiones, que no es todavía relevante, debe señalarse que la controversia suscitada en torno a este punto ya encontró respuesta en la TC S 149/1991, por la que se resolvieron los recursos de inconstitucionalidad interpuestos frente a la L 22/1988, de Costas. En su FJ 4 D) b) a) declaramos que «la competencia autonómica abarca a todos los servicios portuarios, tanto los generales como los específicos, así como todos los servicios y actividades anejos e inherentes que no sean de competencia estatal. De ahí se sigue que las obras e instalaciones del puerto son creadas y gestionadas por la Comunidad Autónoma, que ostenta sobre ellas una titularidad plena, o diferida a la reversión tras la extinción de la concesión que pudiera existir sobre la obra o instalación. Ahora bien, la indudable titularidad autonómica de las obras e instalaciones portuarias no conlleva la plena titularidad demanial de aquella franja de terreno que es de titularidad estatal, por mandato expreso de la C.E.» (TC S 149/1991, FJ 4 D b a). Tal es también el criterio del art. 14.3 Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Por tanto, en los puertos deportivos, de competencia autonómica, resulta compatible la permanencia en el demanio estatal de la franja de terrenos que aquéllos ocupan con la titularidad de la Comunidad Autónoma de las obras e instalaciones portuarias. Esta ha sido, precisamente, la interpretación que la representación del Parlamento de Andalucía ha dado al precepto, interpretación que responde con naturalidad al tenor literal del mismo en cuanto se refiere a los puertos deportivos de competencia autonómica. Por fin, respecto de las «zonas portuarias náutico-deportivas», interpretada su definición en el modo dado ya en el FJ 4.º, tanto si se encuentran en puertos autonómicos como si se encuentran en puertos de interés general, en los supuestos en que con arreglo a dicho fundamento jurídico resulte legítimo, debemos predicar idéntica compatibilidad, con la conclusión de que el art. 3.1 LPDA, una vez suprimida, por consecuencia, la referencia a las «instalaciones ligeras náutico-deportivas» no vulnera el orden constitucional de competencias.

Noveno: El tercer y último grupo de cuestiones planteadas en el presente recurso hace referencia, como señalábamos, a las concesiones administrativas susceptibles de ser otorgadas en orden a la construcción y explotación de las obras e instalaciones objeto de la presente Ley. De este modo, han sido objeto de recurso los arts. 4 aps. 1 y 2 y 10 LPDA, el primero de los cuales dispone textualmente, en los mencionados apartados:

«1. La CA Andalucía podrá otorgar a personas naturales o jurídicas, tanto públicas como privadas, que lo soliciten, la oportuna concesión administrativa para la construcción y la explotación de obras e instalaciones destinadas a la prestación de servicios a la marina deportiva.

2. Corresponderá su otorgamiento al Consejo de Gobierno para puertos deportivos y zonas portuarias de uso náutico-deportivo, para el resto de los casos a la Consejería de Obras Públicas y Transportes.»

Para el Abogado del Estado, la inconstitucionalidad de los precedentes apartados «se desprende claramente de cuanto llevamos dicho» es decir, de cuanto se alegó en relación con los tres primeros artículos de la Ley. Por el contrario, para la representación del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía el precepto recurrido se sustenta en la competencia genérica de la Comunidad Autónoma en materia de puertos deportivos y, en este caso, también en su competencia exclusiva en materia de ordenación de litoral. Esta última competencia sería determinante incluso aunque no se considerara que las distintas modalidades de puertos deportivos que regula la Ley autonómica deben incluirse en el demanio autonómico, ya que las competencias se han de ejercer con independencia de la titularidad del dominio sobre el cual se proyectan, de acuerdo con la TC S 227/1988, FJ 15, entre otros. Dicha representación coincide también con la del Parlamento de Andalucía en que el Estado carece de competencias en relación con el régimen concesional, salvo lo que pueda constituir materia básica, no pudiendo sostenerse que los arts. 64 y 65 Ley de Costas constituyen normas básicas en materia concesional, puesto que no se ha explicitado su carácter básico ex art. 149.1.18 C.E. y tampoco pueden considerarse básicas desde una perspectiva material. Además, los actos de otorgamiento concesional en modo alguno son básicos, dada su naturaleza ejecutiva.

Décimo: A partir de lo declarado en los anteriores fundamentos jurídicos, y con la salvedad que más adelante se hará, el recurso debe ser desestimado en lo que al art. 4 LPDA se refiere. Baste añadir que la CA Andalucía siempre podría otorgar las correspondientes concesiones de construcción y explotación en los distintos espacios portuarios de su competencia y en virtud de la que ostenta sobre «las obras públicas de interés para la CA Andalucía cuya realización no afecte a otra comunidad autónoma y siempre que no tenga la calificación de legal de interés general del Estado» (art. 13.9 EA Andalucía).

No se opone a lo anterior la invocación repetidamente efectuada en las alegaciones del Abogado del Estado de lo dispuesto en los arts. 64 y 65 Ley de Costas, tendentes a defender la competencia del Estado para otorgar la correspondiente concesión previa a toda ocupación de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables (art. 64), sin perjuicio de la obtención de otras concesiones y autorizaciones que sean exigibles por otras Administraciones públicas en virtud de sus competencias (art. 65).

En efecto, en la TC S 198/1991, que resolvió los conflictos de competencia acumulados interpuestos frente al RD 1471/1989, por el que se aprobó el Regl. General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, este Tribunal declaró inconstitucional el art. 103.2 de dicho Real Decreto, en cuanto el mismo preveía la doble concesión estatal y autonómica en los casos de gestión indirecta de las citadas obras o instalaciones en el dominio público adscrito:

«No se trata de dilucidar, como presupone el Abogado del Estado, si el sistema de dualidad concesional (concesión demanial otorgada por el Estado, y concesión portuaria otorgada por la Autonomía) es o no tan respetuoso con el orden constitucional de competencias como el sistema de concesión autonómica única, previo informe con virtualidad adscriptoria por parte de la Administración del Estado. La opción entre estos dos sistemas para acomodar o integrar las competencia concurrentes sobre las dependencias demaniales que sirven de soporte a infraestructuras portuarias y viarias de titularidad autonómica ya ha sido realizada por quien tenía potestad para decidirla, las Cortes Generales, que han establecido en el art. 49 de la Ley un sistema que ha sido considerado constitucional en nuestra S 149/1991 (FJ 4.º D b a). La ilegalidad del Reglamento en este punto no es inocua para el bloque de la constitucionalidad, porque afecta a una norma de la Ley en la que se ha definido un determinado equilibrio entre las competencias de las instituciones centrales y de las instituciones autonómicas del Estado. Por lo que es preciso declarar, sin más, la nulidad de este art. 103.2 RD 1471/1989» (TC S 198/l991, FJ 4.º C b).

Como consecuencia de todo ello, procede desestimar el recurso en lo que concierne al art. 4 aps. 1 y 2 LPDA con la única salvedad del inciso «para el resto de los casos a la Consejería de Obras Públicas y Transportes» de dicho ap. 2, el cual debe ser declarado inconstitucional por consecuencia, toda vez que a partir de una interpretación sistemática, sólo cabe entender que hace alusión a las «instalaciones ligeras náutico-deportivas» definidas en el art. 2 LPDA en un inciso cuya inconstitucionalidad ha sido apreciada ya en el FJ 6.º.

Undécimo: El recurso de inconstitucionalidad se ha dirigido, finalmente, frente al art. 10 LPDA en el cual se contienen diversas prescripciones respecto del informe a emitir por el M.º Obras Públicas y Urbanismo sobre la ocupación del dominio público en el marco del expediente de concesión administrativa regulada en los arts. 4 y ss. de la Ley. El precepto dispone textualmente lo siguiente:

«Recibida la documentación a que se refiere el articulo anterior, la Consejería de Obras Públicas y Transportes dará traslado del expediente al M.º Obras Públicas y Urbanismo, para que éste emita el preceptivo informe sobre la ocupación del dominio público. Dicho informe será vinculante en los siguientes aspectos:

a) Respecto a las prescripciones en orden a asegurar el libre acceso y uso público de las zonas de dominio público.

b) En la imposición de condiciones relativas a la restitución artificial del dominio público afectado por las obras e instalaciones.

c) En la fijación de condiciones o adopción de cualquier otra precaución relacionadas con la conservación de la titularidad del Estado sobre el dominio marítimo.

El informe del M.º Obras Públicas y Urbanismo deberá emitirse en un plazo máximo de 3 meses, a partir de la remisión del expediente. De no evacuarse en dicho plazo, se entenderá que es favorable.»

Para el Abogado del Estado el precepto resulta inconstitucional porque regula un informe del Estado, que debe emitirse en el curso del procedimiento concesional previsto en los arts. 4 y ss. LPDA, informe que tiene su antecedente en el regulado en el RD 3137/1983, de traspasos a la CA Andalucía en materia de puertos, no se atiene a lo que prevé el art. 49 Ley de Costas. Considera que el contenido sobre el que versa dicho informe es más limitado en el artículo recurrido y señala que el art. 49 Ley de Costas no establece plazo para su emisión, en tanto que aquél lo sitúa en 3 meses y dispone que debe entenderse favorable de no emitirse en plazo.

Las representaciones del Consejo de Gobierno y del Parlamento de Andalucía consideran ajustado el precepto al orden constitucional de competencias por cuanto a través de dicho informe estatal se pueden integrar las competencias sustantivas de la Comunidad Autónoma que le habilitan para el otorgamiento de las concesiones con la adecuada utilización del demanio natural estatal. De otro lado, se rechaza que el art. 49 Ley de Costas puede servir de canon al art. 10 LPDA, el cual responde al contenido del Real Decreto de traspasos, que debe ser respetado y no modificado unilateralmente por la Ley de Costas en deterioro del ámbito competencia de la Comunidad Autónoma.

Duodécimo: El presente recurso de inconstitucionalidad debe ser estimado en este extremo. Ante todo, conviene señalar que la legitimidad del contenido del informe estatal vinculante que se encuentra regulado en el art. 49 Ley de Costas, ya ha sido apreciado por este Tribunal en la reiterada TC S 149/1991, donde declaramos que «nada hay que objetar a que el informe estatal condicionante de la adscripción, se refiera a la delimitación del dominio público afectado por las obras y a las medidas necesarias para su protección o a los usos previstos en cuanto a las repercusiones que éstos puedan tener sobre los bienes demaniales adscritos, pues es claro que en todo lo demás, el modo de disponer los servicios portuarios y viarios, y de configurar las correspondientes obras e instalaciones, queda fuera del ámbito de competencia estatal» (FJ 4 D b a). Por lo demás, debe recordarse que es doctrina consolidada de este Tribunal que para la integración de las competencias de las Administraciones Públicas se debe acudir a fórmulas de cooperación como la presente y que «este tipo de fórmulas son especialmente necesarias en estos supuestos de concurrencia de títulos competenciales en los que deben buscarse aquellas soluciones con las que se consiga optimizar el ejercicio de ambas competencias (TC SS 32/1983, 77/1984, 227/1987 y 36/1994), pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resulten más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes previos en los ámbitos de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etc.» (TC S 40/1998, FJ 30).

A lo anterior no cabe oponer el argumento de que el citado informe no se ajuste a lo previsto en el Real Decreto de traspasos antes citado, pues, como también declaramos en referencia expresa al que aquí nos ocupa, «estos Reales Decretos de traspasos no vinculan a las Cortes Generales ni a los Parlamentos Autonómicos al regular los sectores, instituciones o materias sujetas a su competencia. Esta conclusión es evidente, con sólo reparar en sus autores... y en la finalidad de estos Decretos» (TC S 149/1991, FJ 4.º D b).

El art. 49.2 Ley de Costas, en términos sustancialmente reproducidos con posterioridad en el art. 16.2 Ley de Puertos del Estado dispone, en la parte que aquí importa, que «los proyectos de las Comunidades Autónomas deberán contar con el informe favorable de la Administración del Estado en cuanto a la delimitación del dominio público estatal susceptible de adscripción, usos previstos y medidas necesarias para la protección del dominio público». Basta contrastar dichos preceptos con lo dispuesto en el art. 10 LPDA, tal como más arriba ha quedado reproducido, para concluir que el legislador andaluz ha operado, cuando menos, una reformulación del contenido y ámbito del informe estatal, para lo que claramente carece de competencia. Desde la TC S 40/1981, FJ 1.º c), este Tribunal ha apreciado en numerosas ocasiones los efectos nocivos, incluso, de la misma técnica reproductora; así, en la TC S 10/1982, consideró que este procedimiento, «al utilizarse por órganos legislativos distintos, está inevitablemente llamado a engendrar tarde o temprano una innecesaria complicación normativa cuando no confusión e inseguridad» (TC S 10/1982, FJ 8.º). Con mayor razón debe llegarse a la misma conclusión en casos como el presente en el que el legislador autonómico reformula e integra el contenido de dichos preceptos estatales. Por otra parte, y para finalizar, cabe añadir que la vigente normativa estatal, contenida en el RD 1112/1992, art. único ap. 16, ha previsto, a diferencia del art. 10 LPDA, un plazo de 2 meses para la emisión del informe estatal, lo que confirma el criterio anteriormente expuesto.

Fallo

En atención a todo lo expuesto, el TC, por la autoridad que, le confiere la C.E.,

Ha decidido

Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar:

1.º Que son inconstitucionales y nulos: el inciso «3.º Instalación ligera náutico-deportiva: aquella que no comporta obras de abrigo y de atraque, de carácter portuario fijo y que supone alteración sustancial del medio físico donde se implanta» del art. 2, así como, por consecuencia, las referencias a dichas instalaciones contenidas en los arts. 3.1, 5.2.2, 8.b), 12.1, 17.1 y 22.1; el art. 4.2 en el inciso «para el resto de los casos a la Consejería de Obras Públicas y Transportes»; y el art. 10, todos ellos de la L 8/1998 de 2 Nov., de Puertos Deportivos de la CA Andalucía.

2.º Que es constitucional el inciso «2.º Zona portuaria de uso náutico-deportivo: Parte de un recinto portuario preexistente que se destina a la prestación de servicios a las embarcaciones deportivas» del art. 2 de la misma Ley interpretado en el modo fijado en el fundamento cuarto de esta sentencia.

3.º Desestimar el recurso en todo lo demás.

Madrid, 1 Oct. 1998.