La Constitución y el reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA.

   AGUAS  

Se dice en el artículo 132.2 de la Constitución Española "Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental". De acuerdo con ello la Ley de Aguas de 1985 definió los elementos que constituían el Dominio Público Hidráulico asignando su titularidad al Estado (asignando, por tanto, al Estado, potestad para regular el régimen de propiedad de las aguas (incluyendo las de Canarias, Baleares y las del resto de cuencas intracomunitarias), así como para declararlas de dominio público estatal). El Tribunal Constitucional declaró lo anterior conforme al ordenamiento constitucional:

"En consecuencia, aquella forma de afectación general al dominio público mediante ley de todo un género de bienes definidos por sus características naturales compete en exclusiva al Estado, y ello tanto porque se debe entender incluida en el concepto material de legislación civil, a que se refiere el art. 149.1.8ª de la Constitución, como porque atañe a las condiciones básicas o posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, respecto de los que el Estado debe garantizar la igualdad sustancial, mediante su propia regulación, de acuerdo con el art. 149.1.1ª de la Constitución. Por estricto que sea el alcance de este último precepto, es fácil advertir que la igualdad sustancial de todos los españoles en el ejercicio del derecho constitucional de propiedad quedaría quebrantada si la zona marítimo-terrestre, las playas, las aguas continentales u otros tipos de bienes naturales semejantes pudieran ser o no objeto de apropiación privada en las distintas zonas del territorio del Estado. De ahí que sólo el legislador estatal pueda disponer, como condición básica que garantice la igualdad sustancial, la determinación de las categorías de bienes naturales que quedan excluidas del tráfico privado (...) El conjunto de razones expuestas permite concluir que corresponde al legislador estatal en exclusiva la potestad para excluir genéricamente del tráfico jurídico privado las aguas continentales, consideradas como un género de bienes naturales o un recurso natural unitario, y para integrarlas en el dominio público del Estado."

"Ahora bien, como se ha declarado con anterioridad. el hecho de que el dominio público hidráulico sea en su totalidad de titularidad estatal no significa que todas las competencias que se ejerzan sobre el mismo hayan de corresponder también al Estado, ya que el dominio público no es concepto que por sí sólo delimite competencias en la Constitución o en los Estatutos de Autonomía."

Como vemos la titularidad estatal del dominio público hidráulico no predetermina las competencias que el Estado y las Comunidades Autónomas tienen atribuidas en relación con el mismo, por lo que se debe acudir a los siguientes preceptos de la Constitución.

Artículo 148 de la Constitución Española.

1. Las comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

• (...)
• 10- Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.

Artículo 149 de la Constitución Española.

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias.

• (...)
• 22- La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.

"Ambos preceptos no son coincidentes, ni desde el punto de vista de la materia que definen, ni en atención al criterio que utilizan para deslindar las competencias estatales y autonómicas sobre la misma, que, en el primer caso, es el interés de la Comunidad Autónoma, y en el segundo, el territorio por el que las aguas discurren. A esta inicial dificultad viene a sumarse la que comporta desentrañar el significado preciso de la expresión «legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos», que se contiene en el citado art. 149.1.22ª de la Constitución".

La primera e importante cuestión es delimitar el contenido de la expresión "aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma". El Tribunal Constitucional considera adecuado utilizar para ello el criterio de la unidad de cuenca:

"De todo ello cabe deducir que, cuando la Constitución utiliza la expresión «aguas que discurran», no toma en consideración necesariamente las corrientes o cursos aislados, ni menos aún obliga a compartimentar las competencias sobre los diferentes tramos de un mismo curso fluvial. Antes bien, es lícito y razonable entender, como así lo hace la Ley impugnada, que, para delimitar las competencias exclusivas del Estado, la norma constitucional permite referirse al conjunto integrado de las aguas de cada cuenca que, a través de corrientes principales y subalternas, trasvasan los confines del territorio de una Comunidad Autónoma. A ello no se opone el hecho de que la Constitución y los Estatutos de Autonomía no hayan sancionado explícitamente el concepto estructural de la cuenca hidrográfica, pues en ningún caso podría atribuirse a esta omisión el sentido de que sus redactores lo han querido excluir implícitamente, lo que no se desprende, antes al contrario, de los antecedentes parlamentarios. Aún más, la virtual totalidad de los Estatutos de Autonomía, y entre ellos el del País Vasco (art. 10.11), atribuyen a las Comunidades Autónomas competencias sobre las aguas que discurran «íntegramente» por su territorio, lo que indica que se ha adoptado también una concepción integral de la gestión del recurso como la que proporciona el criterio de la cuenca hidrográfica, pues en otro caso el adverbio resultaría superfluo. No es, por tanto, inconstitucional que la Ley de Aguas utilice como criterio territorial para el ejercicio de las competencias del Estado en materia de aguas continentales el de la cuenca hidrográfica que exceda de una Comunidad Autónoma. Ello no obstante, es claro también que no es este criterio territorial el único que debe tenerse en cuenta, pues, aparte el alcance jurídico de las competencias que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas de acuerdo con el art. 149.1.22ª de la Constitución y concordantes de los Estatutos, éstas pueden asumir también competencias sobre «los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma», conforme al art. 148.1.10ª de la Constitución y a sus respectivos Estatutos de Autonomía, criterio este, el del interés comunitario, que no es necesariamente coincidente con el criterio territorial de la cuenca hidrográfica, y que debe ser concretado en cada caso. "

Otra importante cuestión es delimitar el contenido del concepto de "aprovechamiento hidráulico":

"El concepto de «aprovechamientos hidráulicos» admite una definición suficientemente precisa, a la luz de la concepción del dominio público que está latente en las nociones que la Constitución, los Estatutos y la Ley de Aguas utilizan en esta materia. El régimen demanial comporta la titularidad pública de los bienes sobre los que recae, pero sobre todo supone que tales bienes quedan sujetos a reglas exorbitantes del Derecho privado. Estas reglas pueden clasificarse en dos grupos:

• las que se refieren a la protección del demanio, de un lado,
• y las que regulan su utilización o aprovechamiento, incluida la denominada policía de aguas o regulación y vigilancia del buen orden en el uso y aprovechamiento, de otro.

(...) si el Estado ha asumido la titularidad de las aguas continentales públicas, es lógico que haya de corresponderle también la potestad de protección del demanio hídrico, con el fin de asegurar la integridad de aquella titularidad sobre todos los bienes que lo componen, en aplicación y desarrollo de los principios establecidos en el art. 132.1 de la Constitución. En consecuencia, por lo que se refiere a las aguas públicas superficiales y subterráneas renovables que discurran por cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente en sus respectivos territorios, las Comunidades de Galicia y el País Vasco tienen atribuida la competencia general sobre el régimen de utilización y aprovechamiento. De acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos de Autonomía, y como admite el Letrado del Estado, para el ejercicio de esta competencia no sólo les corresponden funciones de carácter ejecutivo o administrativo, sino también funciones legislativas. Ahora bien, dicha competencia autonómica general sobre el régimen de aprovechamiento de los citados recursos hidráulicos no puede enervar el ejercicio de las que, sobre esos mismos bienes, corresponden al Estado en virtud de especificas habilitaciones constitucionales. De modo singular, aquella genérica competencia autonómica sobre el aprovechamiento de los recursos hidráulicos no puede desconocer la competencia especifica que el citado art. 149.1.18.ª de la Constitución atribuye al Estado sobre la legislación básica en materia de contratos y concesiones administrativas. De tales premisas se desprende lógicamente que, en principio, no puedan estimarse inconstitucionales ni invasoras de competencias autonómicas las normas del Estado que determinan el régimen de protección de los bienes del dominio público hidráulico y establecen las reglas básicas del sistema concesional, aun cuando incidan, como es obvio, en el régimen de aprovechamiento de las aguas continentales sobre las que las Comunidades Autónomas extienden sus competencias en virtud del art. 149.1.22ª de la Constitución y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía. Las consideraciones que preceden deben cerrarse con una última precisión, ya apuntada en fundamentos jurídicos anteriores. Consiste ésta en que sobre los recursos hidráulicos convergen diferentes actividades, que responden a finalidades distintas y se enmarcan en otras tantas políticas sectoriales, respecto de las cuales la Constitución y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias sea al Estado, sea a las Comunidades Autónomas. El sistema de distribución competencial en relación con las aguas continentales no se agota, por tanto, en los enunciados normativos de los arts. 148.1.10ª y 149.1.22ª de la Constitución y en los preceptos de los Estatutos de Autonomía específicamente referidos a los aprovechamientos hidráulicos, de la misma manera que el régimen jurídico de las aguas no se reduce a la regulación de su propiedad, a la protección del demanio y a la utilización de los caudales en sentido estricto".

pues la policía de aguas debe entenderse comprendida en el concepto de aprovechamientos hidráulicos.

Concluye el Tribunal Constitucional afirmando que:  "De acuerdo con nuestras consideraciones anteriores, es necesario recordar aquí la distinción entre las Comunidades Autónomas que han asumido la competencia genérica sobre el régimen de los aprovechamientos hidráulicos en las aguas que discurran íntegramente por su territorio y aquellas otras que ostentan competencias en materia de aguas dentro de los límites establecidos por el art. 148.1.10.ª de la Constitución. En el primer caso, la regla general es que corresponde a las Comunidades Autónomas legislar sobre los aprovechamientos de las aguas públicas en las cuencas intracomunitarias, con las únicas salvedades que deriven de otros títulos competenciales del Estado, como son los referidos a la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y sobre el medio ambiente o a las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.18.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución), entre otros. Con estas excepciones, procede declarar que, en estas Comunidades Autónomas y en relación con las cuencas intracomunitarias, la legislación del Estado sobre el aprovechamiento de las aguas públicas sólo puede tener carácter supletorio del Derecho propio de las mismas. Por el contrario, en los demás casos, el Estado puede regular el uso y aprovechamiento de las aguas continentales, siempre que se salvaguarden las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de su interés, así como las demás que ostenten sobre materias conexas, cuando haya de darse prioridad a otros títulos competenciales".  

El Estado, con independencia del reparto constitucional en materia de aguas, tiene competencia exclusiva en muchos aspectos que posibilidad de legislar sobre los recursos hidráulicos con independencia de lo señalado anteriormente respecto del reparto constitucional especifico de aguas señalado:

Hasta el FJ 27

Artículo 149 de la Constitución Española.

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias.

• 1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
• (...)
• 8. Legislación civil (...)
• 13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
• (...)
• 16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. (...)
• 18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (...) legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (...)
• 23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente (...)
• 24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
• 25. Bases del régimen minero y energético.
• (...)
• 29. Seguridad pública (...)

«la finalidad perseguida por la Constitución al conferir a los órganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de una materia es asegurar, en aras de intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, un común denominador normativo, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia en cuestión le ha sido asignado por la Constitución y su propio Estatuto»

• Su competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles le capacita para establecer las condiciones básicas en materia de sanciones "las Comunidades Autónomas tienen potestad sancionadora en las materias sustantivas sobre las que ostentan competencias y, en su caso, pueden regular las infracciones y sanciones ateniéndose a los principios básicos del ordenamiento estatal, pero sin introducir divergencias irrazonables o desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicables en otras partes del territorio, por exigencia derivada del art. 149.1.1.ª de la Constitución. Con arreglo a esta doctrina, debe declararse que los arts. 108 y 109 de la Ley, cuyas prescripciones tienen carácter básico, puesto que establecen de manera general los tipos de ilícitos administrativos en materias de aguas, los criterios para la calificación de su gravedad y los límites mínimos y máximos de las correspondientes sanciones, son de aplicación directa en todo el territorio del Estado, sin perjuicio de la legislación sancionadora que puedan establecer las Comunidades Autónomas en relación con los aprovechamientos hidráulicos de su competencia, incluida la policía demanial o de aguas, llegando, en su caso, a modular tipos y sanciones en el marco de aquellas normas básicas, en atención a razones de oportunidad, que pueden variar en los distintos ámbitos territoriales."
• Su competencia exclusiva sobre legislación civil le capacita para establecer las servidumbres legales impuestas por la Ley de Aguas, "servidumbres que recaen no sobre el dominio público hidráulico, sino sobre predios sirvientes, normalmente ribereños o próximos a los cauces o lechos de las aguas continentales, respecto de los que se imponen determinadas limitaciones de las facultades del propietario con el fin de garantizar el uso de los recursos hidráulicos por terceras personas o por la colectividad. Esta regulación no puede considerarse propiamente como disciplina del uso o protección del demanio hídrico, sino que se encuadra en el concepto material de legislación civil, que al Estado corresponde establecer en exclusiva, en virtud del art. 149.1.8.ª de la Constitución, en cuyo enunciado halla también encaje la servidumbre legal de uso público prevista en el art. 6 a) de la Ley" y regular las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados en el dominio público hidráulico.
• Su competencia exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica le capacita para establecer las bases y coordinación de la planificación hidrológica (que deben cumplirse incluso en las cuencas intracomunitarias).
• Su competencia exclusiva sobre bases y coordinación general de la sanidad le capacita para establecer "las «condiciones básicas para la reutilización directa de las aguas, en función de los procesos de depuración, su calidad y los usos previstos», es decir, para dictar determinadas normas que, siempre que su contenido sea efectivamente básico, se inscriben en el título competencial sobre la sanidad que al Estado reserva el art. 149.1.16.ª de la Constitución".
• Su competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas le capacita para establecer aspectos esenciales a cumplir por la administración hidráulica (unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua, respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico, compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza) e inclusive el porcentaje mínimo de participación de los usuarios en los órganos colegiados de la Administración hidráulica. "Para el desarrollo de estas normas básicas, las Comunidades Autónomas disponen de un amplio margen de libertad de decisión, que les permite sin duda expresar sus propias opciones políticas sobre la organización administrativa que de ellas depende". Asimismo la competencia exclusiva del Estado sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, alcanza también a las corporaciones de Derecho público representativas de intereses económicos o profesionales y, por tanto, el Estado es competente para regular las bases del régimen jurídico de las comunidades de usuarios. "Tratándose de Corporaciones de Derecho público, como es el caso de las comunidades de usuarios de aguas públicas, cuya finalidad no es otra que la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de los mismos, en régimen de participación por los interesados, las bases del régimen jurídico de este específico sistema de administración pueden contemplar los siguientes aspectos esenciales o de común aplicación: a) constitución y modalidades de las comunidades de usuarios; b) régimen general de potestades administrativas que se les atribuyen; c) relaciones básicas con la Administración pública de que dependan, y d) configuración de sus órganos de administración, entendiendo por básica en este punto, según el criterio sostenido en las SSTC 48 y 49/88 citadas con relación a un supuesto análogo, «la normación que prevea, en sus líneas fundamentales, la creación de órganos unipersonales y colegiados, así como el modo de integración de estos últimos (su composición y los mínimos de participación de los diferentes componentes de la comunidad) y sus atribuciones esenciales». Esta regulación básica debe respetar un margen de desarrollo normativo lo suficientemente amplio como para permitir a las Comunidades Autónomas competentes en la materia adoptar las opciones organizativas que mejor se acomodan a sus necesidades e intereses, sin olvidar tampoco en este punto, conforme a la doctrina sentada en las citadas Sentencias constitucionales, que «no pueden considerarse incluidas en el marco estatal básico aquellas normas que no resultan justificadas por el objetivo de garantizar los principios básicos que informan el modelo organizativo diseñado por el legislador estatal»". También es competente el Estado para disponer de "medios de ejecución forzosa de las medidas sancionadoras, que forman parte del procedimiento administrativo común cuya aprobación corresponde al Estado por el art. 149.1.18.ª de la Constitución, ya que en este caso el precepto impugnado no hace otra cosa que especificar la aplicación de tales medios de ejecución forzosa previstos en la legislación general sobre el procedimiento administrativo, y fijar un límite máximo a la cuantía de las multas coercitivas, para garantizar un tratamiento sustancialmente igual de los interesados".
• Su competencia exclusiva sobre legislación básica sobre concesiones administrativas le capacita para establecer el principio general de que el uso privativo de las aguas se adquiere sólo por concesión (con las excepciones previstas en la propia Ley); la necesidad de tener en cuenta la explotación racional del conjunto de los recursos hidráulicos y la no garantía de la disponibilidad de los caudales concedidos; la posibilidad de modificación de las concesiones preexistentes cuando así lo exija la realización de obras de una nueva concesión; la facultad que se reconoce a las Administraciones estatal y autonómica de acceder a la utilización de aguas, previa autorización especial, como excepción al régimen concesional general, y la posibilidad de prorrogar excepcionalmente y por causa justificada el plazo de la concesión. "Tanto por el carácter esencial de los aspectos regulados como por su contenido principal, estos preceptos deben considerarse básicos. "
• Su competencia exclusiva sobre legislación básica sobre protección del medio ambiente le capacita, por ejemplo, para establecer en los márgenes de los cauces públicos una zona de policía de 100 metros de anchura en la que se condiciona el uso del suelo y las actividades que a desarrollar y para establecer normas básicas sobre vertidos e inclusive el canon de vertido. "en lo que atañe al canon de vertidos autorizados, a que se refiere el art. 105, hay que entender que la creación de este tributo responde también a la competencia del Estado sobre la legislación básica en materia de medio ambiente, puesto que se trata de una opción esencial de la acción administrativa encaminada a la protección y mejora de la calidad de las aguas y demás recursos naturales integrados en el dominio público hidráulico."  
• Su competencia exclusiva sobre obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma le capacita para establecer que las referidas obras deben ser aprobadas por Ley e incorporadas al Plan Hidrológico Nacional, "Este precepto, al reservar al Estado la competencia sobre las obras públicas de interés general no utiliza un criterio territorial de distribución de competencias semejante al que se establece en la regla 22.ª del mismo art. 149.1, por lo que no puede excluirse a priori, como el Gobierno Vasco pretende, que puedan existir obras de interés general que afecten a las aguas que discurren íntegramente por el territorio del País Vasco".
• Su competencia exclusiva sobre bases del régimen minero y energético posibilita que pueda regular el supuesto específico de utilización de las aguas que se captan con ocasión de las explotaciones mineras indicando que el destino exclusivo de las mismas ha de ser el de los propios aprovechamientos de minas.
• Su competencia exclusiva sobre seguridad pública posibilita que pueda obligar a "recoger en los planes hidrológicos «los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos», es susceptible de ser reconducido a la materia de «protección civil», y en tal sentido, si se entiende que tales criterios son simples prescripciones genéricas de coordinación y no suponen la previsión de actuaciones y obras concretas, no puede estimarse que invada competencias autonómicas, pues constituyen una manifestación de la competencia general sobre seguridad pública que al Estado reserva el art. 149.1.29.ª de la Constitución, de acuerdo con lo ya declarado en nuestra STC 123/84, de 18 de diciembre."