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Para entender la delimitación competencial en materia de PUERTOS es fundamental conocer la SENTENCIA 40/98 DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (STC 40/98) cuya lectura se recomienda. Así como la SENTENCIA 193/98 DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (STC 193/98)
Se dice en el artículo 149.1.20ª de la Constitución Española:
Artículo 149 de la Constitución Española.
Se dice en el artículo 148.1.6ª de la Constitución Española:
Artículo 148 de la Constitución Española.
Una primera cuestión que se plantea al leer los dos preceptos anteriores (149.1.20ª y 148.1.6ª) es si la competencia exclusiva del Estado sobre un puerto de interés general se extiende igualmente a las dársenas pesqueras y zonas deportivas existentes en el mismo o si la gestión de tales espacios corresponde a las Comunidades Autónomas en virtud de su competencia sobre puertos pesqueros y deportivos. La sentencia del Tribunal Constitucional 40/98 aclara la cuestión:
"Para resolver esta cuestión, conviene tener en cuenta que la Constitución, en sus arts. 148.1.6.ª y 149.1.20.ª, atribuye, bien al Estado, bien a las Comunidades Autónomas, competencia sobre «puertos» y que, como hemos señalado en anteriores ocasiones (STC 77/84), esa competencia se extiende tanto a la realidad física del puerto como a la actividad portuaria que en él se desarrolla. (...). En ésta (la Constitución) no se atribuye competencia sobre determinadas zonas de los puertos, ni sobre determinado tipo de actividades portuarias, sino sobre el puerto como tal, en sí mismo considerado. Es evidente que ello no significa -y será necesario volver sobre este tema más adelante- que sobre la realidad física del puerto e incluso sobre la actividad en él desarrollada no puedan incidir otros títulos competenciales (como por ejemplo, los de urbanismo y ordenación del territorio), pero lo que no es posible es la concurrencia del mismo título competencial pues entonces -tal y como sostiene el Abogado del Estado- se produce la identidad tanto del objeto físico como del jurídico.
No pueden, por tanto, compartirse las afirmaciones de los ejecutivos recurrentes. Así, debe rechazarse la afirmación del Gobierno balear de que las instalaciones pesqueras o náutico-deportivas son de su competencia cualquiera que sea su ubicación, pues, insistimos, la Constitución y los Estatutos no atribuyen competencias sobre instalaciones portuarias, sino, precisamente, sobre puertos. Igualmente, no puede admitirse la afirmación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña de que la Comunidad Autónoma tiene competencia sobre la ordenación de la actividad portuaria de cualquier género sobre puertos deportivos y pesqueros, pues no se atribuyen competencias sobre determinadas actividades portuarias sino sobre el puerto, correspondiendo a su titular gestionar la actividad portuaria que en el mismo se desarrolle. (...) En última instancia, los argumentos de las Comunidades Autónomas sólo podrían compartirse si se llegara a la conclusión de que los espacios destinados a barcos pesqueros y deportivos son realidades físicas diferentes del puerto; pero el hecho de que efectivamente dentro de éste puedan estar separados los muelles y dársenas dedicados al tráfico comercial de los destinados a actividades pesqueras o deportivas no supone, en modo alguno, que estemos ante puertos distintos; la solución contraria supondría modificar artificialmente el concepto de puerto."
La siguiente cuestión es la de si puertos no comerciales -y más específicamente los puertos pesqueros, deportivos y de refugio- pueden ser considerados de interés general a los efectos del artículo. 149.1.20.ª C.E. o si, por el contrario, han de ser siempre de titularidad autonómica. La sentencia del Tribunal Constitucional 40/98 aclara la cuestión indicando que es conforme con la Constitución el artículo 2.5 de la Ley 27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante según el cual «los puertos marítimos pueden ser considerados de interés general en atención a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español».
"Como acabamos de exponer, si bien la regla es que los puertos de interés general sean, por lo general, puertos comerciales -en concreto, y como enseguida veremos, los que reúnen alguna de las características enumeradas en el art. 5.1 L.P.M.M., que les hace especialmente relevantes en el sistema portuario español-, no cabe descartar que la concurrencia de circunstancias de otra índole pueda justificar que un puerto no comercial reciba esa calificación". (STC 40/98)
Se indica en el artículo 5.1 de la Ley 27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante:
"1. Son puertos de interés general los que figuran en el anexo de la presente Ley clasificados como tales por serles de aplicación alguna de las siguientes circunstancias:
- a) Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales.
- b) Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma.
- c) Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional.
- d) Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado.
- e) Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares".
La referida Sentencia 40/98 declara conformes con el Orden Constitucional los apartados anteriores que fueron impugnados por determinadas Comunidades Autónomas:
"Es evidente que tanto las referencias a las actividades comerciales marítimas internacionales (letra a) como al volumen y características de las actividades comerciales o su relación con necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado (letra d) se mueven dentro de las condiciones que puede tener un puerto para ser considerado de interés general, pues se trata, en primer lugar, de puertos que desarrollan actividades comerciales y, en segundo lugar, de actividades que trascienden del interés que puede tener una concreta Comunidad Autónoma. (...)
A diferencia de las otras dos circunstancias ya examinadas, que aparecen relacionadas con el desarrollo en el puerto de actividades comerciales, la letra e) del art. 5.1 L.P.M.M. vincula el interés general con las «condiciones técnicas o geográficas» que puedan tener los puertos en relación con lo que se denomina «seguridad del tráfico marítimo» y, especialmente, del tráfico con los territorios insulares. Ante todo, no es enteramente descartable que ese tráfico sea de carácter comercial y que, por ello, esta circunstancia aparezca unida a alguna de las otras enumeradas en el precepto. Ahora bien, dados los términos generales en que aparece redactado el precepto, esa vinculación no tiene por qué darse en todos los casos, por lo que hay que entender que la circunstancia enumerada tiene sustantividad por sí misma para justificar la calificación de un puerto como de interés general del Estado. Por lo tanto, es posible que, de acuerdo con la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, un puerto no comercial sea declarado de interés general del Estado en atención a esas «especiales condiciones técnicas o geográficas».
A la hora de decidir sobre la constitucionalidad de esta previsión normativa, debemos reiterar que a este Tribunal no le corresponde determinar cuáles son las circunstancias que permiten -o incluso exigen- la calificación de un puerto como de interés general. En todo caso, no parece que el margen de libertad de que goza el legislador haya sido traspasado en la norma que estamos examinando. No cabe, anticipadamente, descartar que las peculiares condiciones técnicas o geográficas de un puerto, y especialmente de aquellos puertos ubicados en territorios insulares, puedan justificar su calificación como puerto de interés general. Es cierto que, para garantizar la seguridad del tráfico marítimo, el Estado cuenta con otros títulos de intervención, especialmente el de marina mercante y, así, en la Ley que estamos examinando, se considera como «marina mercante» (art. 6.1) la actividad de transporte marítimo, a excepción del que se lleva a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de una misma Comunidad (letra a), la seguridad de la navegación (letra c), la seguridad marítima (letra d), la ordenación del tráfico y las comunicaciones marítimas (letra h) y la garantía del cumplimiento de las obligaciones en materia de defensa nacional y protección civil en la mar (letra i), actividades todas ellas que permiten al Estado adoptar medidas tales como el establecimiento de navegaciones de interés público (art. 7.4 L.P.M.M.) y la creación de Capitanías Marítimas (u organismos similares) que tienen entre sus funciones todas aquellas relacionadas con la navegación y seguridad marítima (art. 88.3 g L.P.M.M.). Pero este solo dato no permite excluir que exigencias de seguridad en el tráfico marítimo puedan permitir la clasificación de un puerto como de interés general, siendo claro que la materia competencial es entonces la de puertos, y no la de marina mercante. En otras palabras, no cabe descartar que la propia peculiaridad de las Islas y la relevancia que para la comunicación con ellas tiene el tráfico marítimo, pueda llevar a calificar determinados puertos como de interés general".
según elPor otra parte, y por la propia amplitud de la fórmula empleada por el precepto impugnado, no puede entenderse que el mismo sea contrario al orden constitucional de competencias, siendo lo verdaderamente relevante los concretos criterios enumerados en el art. 5.1 L.P.M.M. así como la lista de puertos incluida en el anexo de la Ley.:
"Como pone de relieve el Abogado del Estado, mientras que la atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia sobre puertos se basa en el tipo de actividad que en los mismos se realiza, la reserva de puertos de competencia exclusiva del Estado se basa en la noción de interés general, interés que podrá apreciarse, fundamentalmente, en los puertos comerciales que desarrollen una actividad relevante para el conjunto del Estado, si bien no es descartable que pueda vincularse a razones de otra índole que a este Tribunal no le corresponde determinar a priori, por más que, como ya señalamos en la STC 68/84, siempre queda un control ex post del entendimiento que de dicha categoría puedan tener los órganos estatales. Tal control habrá de ser, por otra parte, de carácter externo. Puesto que el constituyente no ha precisado qué deba entenderse por «puerto de interés general», sin que pueda darse a la expresión un sentido unívoco, los órganos estatales -y muy singularmente el legislador- disponen de un margen de libertad para determinar en qué supuestos concurren las circunstancias que permiten calificar a un puerto como de interés general. Este Tribunal tiene sólo, como se ha dicho, un control externo, en el sentido de que su intervención se limita a determinar si se han transgredido los márgenes dentro de los cuales los órganos del Estado pueden actuar con libertad.
Tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal" (STC 227/88 reiterada en la STC 149/91)
Vemos que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominio público natural y se atribuye al Estado la titularidad del mismo. Las Costas a diferencia de por ejemplo las aguas forman parte del dominio público estatal no porque lo determine una Ley (estatal por supuesto) sino porque lo indica el propio texto constitucional. Se dice en la STC 149/91 que "es sabido que, según una doctrina que muy reiteradamente hemos sostenido la titularidad del dominio público no es, en sí misma, un criterio de delimitación competencial y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre ese aspecto corresponden a otros entes públicos que no ostentan esa titularidad".
Se dice en el artículo 148.1.3 de la Constitución Española:
Artículo 148 de la Constitución Española.
En los años posteriores a la aprobación de la Constitución se discutia si la Ordenación del Litoral formaba parte de la Ordenación del Territorio, la sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 pone fin a esta polémica al indicar que el litoral forma parte del territorio y: "Hay que entender, por tanto, como conclusión, que todas las Comunidades costeras competentes para la ordenación del territorio lo son también para la del litoral, como sin duda han entendido también los autores de la Ley de Costas, en cuyo art. 117 se hace una referencia genérica a todo planeamiento territorial y urbanístico «que ordene el litoral», concepto este último, por lo demás, cuya precisión no está exenta de considerables dificultades, que aquí podemos obviar, ya que a los efectos de esta Ley, incluye al menos la ribera del mar y sus zonas de protección e influencia".
También se indica en la referida sentencia que "sobre el concepto mismo de ordenación del territorio son escasas las precisiones que se encuentran en nuestra doctrina. La STC 77/84 (fundamento jurídico 2.º) se limita a afirmar que «tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial»".
Artículo 45 de la Constitución Española.
"Estas finalidades que ampara el art. 45 C.E. no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él y, en consecuencia, tampoco sin incidir sobre la competencia que para la ordenación del territorio ostentan las Comunidades Autónomas costeras. Esta incidencia está legitimada, en lo que al espacio demanial se refiere, por la titularidad estatal del mismo. En lo que toca a los terrenos colindantes es claro, sin embargo, que tal titularidad no existe y que la articulación entre la obligación estatal de proteger las características propias del dominio público marítimo-terrestre y asegurar su libre uso público, de una parte, y la competencia autonómica sobre la ordenación territorial, de la otra, ha de hacerse por otra vía, apoyándose en otras competencias reservadas al Estado en exclusiva por el art. 149.1 de la C.E." (STC 149/91)
Se indica en la referida sentencia que "son dos los títulos competenciales, por así decir generales, a los que se ha de acudir para resolver conforme a la Constitución el problema que plantea la antes mencionada articulación."
Artículo 149 de la Constitución Española.
"el art. 149.1.1, que opera aquí en dos planos distintos. En primer lugar para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona (art. 45 C.E.), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, (...). No es ya la titularidad demanial, sino la competencia que le atribuye el citado art. 149.1.1, la que fundamenta la legitimidad de todas aquellas normas destinadas a garantizar, en condiciones básicamente iguales, la utilización pública, libre y gratuita del demanio para los usos comunes y a establecer, correlativamente, el régimen jurídico de aquellos usos u ocupaciones que no lo son. De otro lado, tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidad es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el art. 33.1 y 2 de la C.E. (artículo 33 de la C.E.: 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.) La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el art. 149.1.1, no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse" (STC 149/91).
Artículo 149 de la Constitución Española.
"El segundo, aunque no secundario, de los indicados títulos es el que, en relación con la protección del medio ambiente consagra el art. 149.1.23. (...). Es, sin duda, la protección de la naturaleza la finalidad inmediata que persiguen las normas mediante las que se establecen limitaciones en el uso de los terrenos colindantes a fin de preservar las características propias (incluso, claro está, los valores paisajísticos) de la zona marítimo-terrestre y, por tanto, es a partir de esa finalidad primaria como se han de articular, para respetar la delimitación competencial que impone el bloque de la constitucionalidad, la obligación que al legislador estatal impone el art. 132.2 de la C.E. y las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas" (STC 149/91).
. s este el apartado que ampara la competencia del Estado para sostener una Red propia de carreteras. La composición de la Red en el momento de aprobarse la Ley (Estatal) 25/88, de 29 de julio, de Carreteras era la que aparece relacionada en el Anexo de ésta, conforme se dispone en el apartado 1 de la disposición adicional 1.ª, como resultado del proceso de transferencia de funciones y servicios del Estado en la materia, concluido a finales de 1984. Es importante destacar que las carreteras incluidas en la Red Estatal lo fueron con anterioridad a la promulgación de la Ley 25/88 que especifica en su artículo 4 los criterios para modificar dicha Red de Carreteras.
Dichos criterios son:
Se especifica en dicho artículo que se consideran itinerarios de interés general aquéllos en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
- Formar parte de los principales itinerarios de trafico internacional, incluidos en los correspondientes convenios.
- Servir de acceso a los principales pasos fronterizos.
("El interés general (señalado en los dos apartados anteriores) puede justificarse, además, en razón de la competencia exclusiva del Estado en materia de «relaciones internacionales» (art. 149.1.3 C.E.), como se evidencia, en el caso que nos ocupa, en las responsabilidades que en virtud de la misma corresponden al Estado en garantía de la libre circulación de personas y mercancías en el seno de la Unión Europea (art. 93 C.E.), y muy particularmente en relación con el transporte internacional de mercancías y viajeros, de lo que es reflejo la Ley 52/1984 de 26 Dic., sobre protección de medios de transporte extranjeros que se hallen en territorio español realizando viajes de carácter internacional" sentencia 65/98, de 18 de marzo, del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL)
- Constituir el acceso a un puerto o aeropuerto de interés general.
("refleja otra de las funciones que pueden legítimamente corresponder, en principio, a la Red de Carreteras del Estado, cual es la de asegurar la conexión o salida a las vías de comunicación terrestre de esas otras grandes infraestructuras de transporte de titularidad estatal, como son los puertos y aeropuertos de interés general (art. 149.1.20 C.E.), desde una perspectiva combinada de los transportes sobre los que el Estado ostenta competencia exclusiva. Hay que tener presente, además, que este tipo de accesos, por el propio emplazamiento de tales infraestructuras portuarias y aeroportuarias, normalmente formarán parte de tramos urbanos o redes arteriales sometidos a un régimen específico de acuerdo con el Cap. IV Ley 25/1988" sentencia 65/98, de 18 de marzo, del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL)
- Enlazar las Comunidades Autónomas, conectando los principales núcleos de población del territorio del Estado de manera que formen una red continua que soporte regularmente un tráfico de largo recorrido.
Se dice en el artículo 148.1.5 de la Constitución Española
Artículo 148 de la Constitución Española.
1. Las comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:
- (...)
- 5- Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable.
De conformidad con ello todas las Comunidades Autónomas han asumido en sus Estatutos de Autonomía, con formulaciones muy similares, competencia exclusiva en materia de carreteras con la limitación prevista en dicho artículo.
"De esta regla sólo se separan los Estatutos Vasco y Navarro (arts. 10.34 EA País Vasco y 49.3 LORAFNA), al señalar el primero que «además» de las competencias contenidas en el art. 148.1.5 C.E., «las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos conservarán íntegramente el régimen jurídico y competencias que ostentan o que, en su caso, hayan de recobrar a tenor del art. 3 de este Estatuto», y el segundo, que, entre otras en esta materia, «Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta»." (sentencia 65/98, de 18 de marzo, del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL)
Resumiendo todo lo anterior se puede decir que las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva sobre todas aquellas carreteras que pasen o discurran por su territorio a excepción de las integradas en la Red de Carreteras del Estado por razones de interés general.
Artículo 148 de la Constitución Española.
1. lEl Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias.
- (...)
- 24- Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.
Artículo 149 de la Constitución Española.
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