Sentencia 118/96, de 27 de junio de 1996. Recursos de inconstitucionalidad 1191/87, 1390/87, 1391/87, 1392/87 y 1397/87. En relación con determinados preceptos de la Ley 12/87, de 25 de mayo, del Parlamento de Cataluña, sobre regulación del Transporte de Viajeros por Carretera mediante vehículos de motor; de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y de la Ley Orgánica 5/87, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable.

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Francisco Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente

SENTENCIA

En los recursos de inconstitucionalidad, acumulados, núms. 1.191/87, 1.390/87, 1.391/87, 1.392/87 y 1.393/87, interpuestos, respectivamente, por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley 12/87, de 25 de mayo, del Parlamento de Cataluña, sobre regulación del Transporte de Viajeros por Carretera mediante vehículos de motor; por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra la totalidad, con excepción de determinados artículos, de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres; por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra determinados artículos de la Ley Orgánica 5/87, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable; por el Parlamento de Cataluña contra determinados artículos de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y, por último, por el Parlamento de Cataluña contra determinados artículos de la Ley Orgánica 5/87, antes citada. Han sido partes el Gobierno de la Nación, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Tomás S. Vives Antón, quien expresa el parecer del Tribunal.

I. ANTECEDENTES

1.

Por escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 12 de septiembre de 1987, el Abogado del Estado interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2.1, 10, 11, 12, 13, 14, 42.6, 53 b) y c), 54 e) e i), y las disposiciones transitorias cuarta y sexta de la Ley 12/87, de 25 de mayo, del Parlamento de Cataluña, sobre regulación del Transporte de Viajeros por Carretera mediante vehículos a motor.

2.

El recurso de inconstitucionalidad planteado por el Abogado del Estado se fundamenta, en síntesis, en las siguientes alegaciones:

• a) El art. 2 de la Ley 12/87, que establece el ámbito de aplicación de la Ley, contraviene el art. 149.1.21 C.E., así como el art. 7.1 del Estatuto de Autonomía, tanto por desbordar el ámbito territorial autonómico con el criterio de la explotación, como por establecer un punto de conexión distinto del previsto expresamente en el bloque de la constitucionalidad. En efecto, el precepto en cuestión, además de recoger el concepto contemplado en el art. 149.1.21 C.E. (transcurrir íntegramente por el territorio), añade otro (o se exploten). La innovación y ampliación autonómica del criterio atributivo constitucional es evidente, ya que resulta claro que «transcurrir» y «explotarse» no son ciertamente términos sinónimos ni equivalentes. El establecimiento de puntos de conexión es competencia exclusiva del Estado, ex art. 149.1.18 C.E., como lo declaró el Tribunal Constitucional en su STC 72/83, razón por la cual el art. 2 de la Ley autonómica impugnada es inconstitucional.
• b) La Ley 12/87 de Cataluña contiene una regulación sustantiva y directa de la profesión de transportista que vulnera el orden de distribución de competencias en materia de regulación profesional. El art. 149.1.30 C.E. establece como competencia exclusiva del Estado la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales. Este precepto, que fácilmente se relaciona con el art. 36 C.E., precisa un ámbito de competencias estatales claro y preciso, que, además, debe ser completado por el art. 149.1.1 C.E., en cuanto se refiere a las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos, dentro de las cuales se sitúan igualmente las condiciones básicas para ejercer una profesión o actividad empresarial. La Ley 12/87 del Parlamento de Cataluña [arts. 10, 11, 12, 13, 14, 54 i) y disposiciones transitorias cuarta y sexta] contiene una regulación de la capacidad o actitud para la profesión de transportista, y del título profesional requerido para ello, que si bien es muy similar a la contemplada en la Ley estatal (Ley 16/87, arts. 42 y siguientes), supone una vulneración de los arts. 149.1.1 y 149.1.30 C.E. por las razones que a continuación se exponen.
      Los artículos relativos a la regulación de la profesión de transportista que se impugnan suponen, en primer término, una regulación del título profesional de transportista, en cuanto que son los requisitos para su otorgamiento; en segundo lugar, constituyen una regulación material para el acceso a la profesión. Reúnen, pues, los requisitos de ser una regulación general y previa -por tanto, diferente de la de la actividad- que recae directamente sobre el sujeto, y que establece las condiciones para su capacidad general en este ámbito, tanto profesional como empresarial. Así, pues, estos preceptos, así como el art. 54.1, que establece las consecuencias sancionatorias de esta regulación, y las disposiciones transitorias cuarta y sexta, que introducen excepciones y matizaciones a los requisitos de los arts. 10 y siguientes, vulneran las competencias reservadas al Estado por los arts. 149.1.1 y 149.1.30 C.E.
• c) El art. 42.6 de la Ley 12/87 establece que la Administración autonómica coordinará, en lo que afecta a los tránsitos autonómicos, los transportes de la Comunidad Autónoma y los estatales cuando los itinerarios de éstos pasen por el territorio de Cataluña. Es absolutamente claro que la competencia de coordinación entre las competencias estatales y las autonómicas sólo puede corresponder al Estado, ya que la unidad de resultado excede por definición del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. Así se desprende tanto de la noción de coordinación (SSTC 32/83 y 42/83), como de la propia posición de supremacía del Estado, reconocida reiteradamente por la doctrina constitucional (STC 76/83).
• d) Por último, los arts. 53 b) y c) y 54 e) regulan las infracciones en materia de seguridad y las relativas a la utilización del tacógrafo. Parece clara la inclusión de esta materia en el art. 149.1.21 C.E., a la vista de la doctrina de la STC 59/85 que, además, se refería precisamente al uso del tacógrafo. Es clara, pues, la inconstitucionalidad de estos preceptos.

En virtud de todo lo expuesto, el Abogado del Estado solicita que se declaren inconstitucionales y nulos los preceptos impugnados en el presente recurso, y los que se encuentren en relación de conexión o consecuencia con los mismos. Por otrosí dice que, habiéndose invocado expresamente por el Gobierno el art. 161.2 C.E., procede que se acuerde la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados.

3.

Por providencia de 16 de septiembre de 1987, la Sección acuerda:

• 1) admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad;
• 2) dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 LOTC al Congreso de los Diputados y al Senado, así como al Parlamento y al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimaren convenientes;
• 3) tener por invocado el art. 161.2 C.E., lo que produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, y
• 4) publicar la incoación del recurso y la suspensión decretada en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» para general conocimiento.

4.

Por escrito presentado en el Registro del Tribunal el 25 de septiembre de 1987, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica que, aun cuando el Congreso no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones, pone a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar.

5.

Por escrito presentado en el Registro de este Tribunal el 30 de septiembre de 1987, el Abogado de la Generalidad solicita que se tenga por comparecido y parte al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña.

6.

En el «Boletín Oficial del Estado» de 1 de octubre de 1987 se publicó la incoación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1.191/87, promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/87, de 25 de mayo.

7.

Por escrito presentado en el Registro del Tribunal el 2 de octubre de 1987, el Presidente del Parlamento de Cataluña solicita que se le tenga por comparecido y parte en este recurso de inconstitucionalidad.

8.

En el «Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña» de 7 de octubre de 1987 se publicó la incoación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1.191/87.

9.

Por escrito registrado en este Tribunal el 7 de octubre de 1987, el Presidente del Senado solicita que se tenga por personada a esta Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.

10.

En su escrito de alegaciones, el Abogado de la Generalidad de Cataluña solicita que se desestime el recurso de inconstitucionalidad, y se declare que los preceptos impugnados de la Ley catalana 12/87 se ajustan a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de Cataluña.

• a) Respecto de la impugnación del art. 2 de la Ley, argumenta el Abogado de la Generalidad de Cataluña que las expresiones «transcurran» o «se exploten», precedidas de la conjunción «o», son términos sinónimos y equivalentes, desde el punto de vista de la regulación que se contempla, aunque puedan no serlo en el léxico de la vida ordinaria. Si la Ley regula los transportes públicos, además de los privados y oficiales, es de todo punto coherente que al precisar su ámbito de aplicación haya hecho uso de la palabra «explotar», dado que las actividades económicas -y, por ende, el transporte público de viajeros- suelen estar normalmente entregadas al tráfico empresarial, y las empresas, como negocio, son objeto de explotación. De ahí que desde esta indiscutible perspectiva la expresión que emplea la Ley, «se exploten íntegramente por el territorio de Cataluña», referida como ha de ser al transporte público de viajeros, haya de considerarse como sinónima y equivalente de la de «transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña», proyectada sobre cualquier otra clase de transportes.
      Por lo dicho, es claro que el legislador no ha incurrido en la inconstitucionalidad que se denuncia, pues por un lado se aprecia una evidente concordancia, a efectos competenciales, entre el significado de las palabras «explotar» y «transcurrir», y, por otro, el uso de tales expresiones se ha hecho estableciendo una sinonimia entre ambas y no con el propósito de instaurar un nuevo punto de conexión competencial susceptible de darse en supuestos distintos de los constitucionalmente previstos.
• b) Por lo que respecta al bloque normativo referente a la profesión de transportista [arts. 10, 11, 12, 13, 14, 54 i) y Disposiciones transitorias cuarta y sexta], alega el Abogado de la Generalidad de Cataluña que la representación del Gobierno presupone que la profesión de transportista es una profesión titulada con la trascendencia constitucional que haya que dar a esta expresión, y que por ello las licencias de calidad a que se refiere la Ley recurrida, son verdaderos títulos académicos o profesionales, en el sentido del art. 149.1.30 C.E. Asimismo el Gobierno parte de la consideración de que el establecimiento de los requisitos para el acceso a dicha profesión debe incluirse en la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de todos los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (149.1.1 C.E.).
      Ninguno de los dos alegatos tiene la más mínima consistencia, en opinión del Abogado de la Generalidad de Cataluña. La competencia estatal del art. 149.1.30 C.E., según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, tiene una proyección muy definida que no permite incluir en ella la fijación de las condiciones que conducen a la expedición de las licencias de calidad en los términos en que lo hace la Ley 12/87, toda vez que ni la profesión de transportista ni las otras auxiliares del transporte son verdaderas «profesiones tituladas», en el sentido constitucional que ha de darse a la expresión; ni las licencias de calidad son «títulos académicos o profesionales», sino simples licencias o autorizaciones administrativas vinculadas a unas determinadas circunstancias personales y reales a comprobar por la Administración. Tampoco puede traerse a colación el título del art. 149.1.1 C.E., ya que la propia jurisprudencia constitucional (STC 83/84) deja muy claro que no hay un contenido esencial constitucionalmente garantizado en cada profesión, oficio o actividad empresarial concreta, y que la regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales no es, por tanto, una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados por los arts. 35.1 o 38 C.E. La competencia estatal del art. 149.1.1 C.E. no puede jugar en apoyo de la postura que se mantiene por el Gobierno por cuanto que en la regulación del acceso a la profesión de transportista que efectúa la Ley 12/87 no hay ningún derecho constitucional en liza, y el único condicionamiento que ha debido tenerse presente por la Generalidad es el respeto al principio de igualdad del art. 14 C.E. que, por lo demás, ni se considera infringido por el Gobierno recurrente, ni se vulnera cuando con carácter previo se subordina el ejercicio profesional a la posesión de cierta formación o a contar con determinados medios económicos.
      En otro orden de consideraciones no puede dejar de manifestarse que tanto la Ley catalana como la estatal, 16/87, se acomodan estrictamente a la normativa comunitaria contenida en la Directiva 74/562, relativa al acceso a la profesión de transportista de viajeros por carretera, razón por la cual, la presencia del Derecho comunitario habría agotado cualquier espacio que se pudiera referir a las reglas derivadas del art. 149.1.1 C.E.
      Por último, la pretendida contradicción que observa el Abogado del Estado entre el art. 11.4 de la Ley catalana y el art. 52 de la Ley estatal, no es tal, y su apreciación se debe, seguramente, a una defectuosa inteligencia de ambos textos legales. Las licencias de calidad a que alude la Ley catalana no representan más que el resultado de la verificación por parte de la Administración de que el solicitante reúne los tres requisitos previstos para acceder a la condición de transportista (actitud profesional, honorabilidad y capacidad económica), no teniendo parangón en la legislación estatal en la que su concurrencia parece que se tendrá que acreditar separadamente y no de manera conjunta, por medio de las llamadas licencias de calidad, como prevé la Ley de la Generalidad. En cambio, los títulos habilitantes a que se refiere el art. 52 de la Ley estatal son los que se expiden para cada modalidad de transporte y que permiten su efectiva realización (concesiones, autorizaciones, etc), en función de las particulares determinaciones de la Ley establecidas para cada caso. Esta última clase de títulos, obviamente, también se contemplan en la Ley catalana al regular las distintas clases de transportes y actividades auxiliares, siendo ilustrativos a este respecto sus arts. 15 y 31, entre otros.
      Ahora bien, como sea que la honorabilidad y la actitud profesional no son transmisibles, es de todo punto lógico que se haya previsto que tampoco lo sean las licencias de calidad, frente a la transmisibilidad de los títulos habilitantes que se posibilita expresamente para las concesiones administrativas en el art. 17 de la Ley 12/87, y no se impide, aunque tal vez carezca de sentido, para las autorizaciones relativas al transporte discrecional. No hay ninguna contradicción, por tanto, entre los preceptos antes mencionados, lo que ocurre es que tratan de cuestiones diferentes que han sido confundidas por el actor.
      Así, pues, en conclusión, los arts. 10, 11, 12, 13, 14, 54 i) y las disposiciones transitorias cuarta y sexta de la Ley 12/87 están en completa armonía con la distribución de competencias que resulta de la Constitución (arts. 149.1.1 y 149.1.30) y del Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 9.15); además, ninguno de estos artículos entra en contradicción con la normativa estatal ni con la de la Comunidad Europea que resulta de la Directiva 74/562.
• c) Respecto del art. 42.6 de la Ley, que atribuye a la Administración autonómica la potestad de coordinar sus transportes con los estatales, carece de fundamento la alegación del Gobierno por cuanto el Estado no dispone de la competencia para la coordinación general. No obstante, esto no significa, en modo alguno, que la consecución de dicho objetivo se haga imposible, pues, como señaló la STC 80/85, el Estado y las Comunidades Autónomas están recíprocamente sometidos a un deber general de colaboración, deber que, como la misma jurisprudencia constitucional ha señalado, no implica -como pretende el Gobierno- extensión alguna de las competencias estatales. Conviene puntualizar, asimismo, que el precepto se refiere únicamente a la coordinación entre los transportes de la Comunidad Autónoma y los estatales en lo que afecta a los tránsitos autonómicos, es decir, aquellos sobre los que la Comunidad Autónoma ejerce una competencia exclusiva, de lo que se desprende que dicha coordinación ni puede realizarse desde la órbita estatal, ni afecta a las competencias del Estado. El precepto, por tanto, lejos de merecer un reproche por inconstitucionalidad, es digno del mayor elogio por representar un claro exponente del propósito de la Generalidad de colaborar voluntariamente con el Estado, en la línea de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
• d) Por lo que respecta a los arts. 53 c), 54 e) y 53 d), alega la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña que la inclusión en la Ley de unos preceptos sancionadores, relativos a infracciones cometidas con motivo de la utilización del tacógrafo y otros instrumentos de control, responde a una doble justificación constitucional: Por una parte, el art. 53 c) acota el ámbito de la infracción a la «manipulación o falseamiento del tacógrafo u otros instrumentos de control... con repercusión en la seguridad u ordenación del transporte», lo que demuestra, de entrada, que la eficacia del precepto queda circunscrita al ámbito de las competencias de la Generalidad en materia de transporte terrestre; y, por otra, hay que recordar que las Leyes estatales 38/84 y 16/87, que están materialmente ceñidas al transporte y no al tráfico o a la circulación, recogen entre sus preceptos normas sancionadoras referentes al tacógrafo y otros instrumentos de control. Esto obviamente corrobora que la competencia estatal del art. 149.1.21 C.E. ha de considerarse limitada a la finalidad estricta que le es propia, o sea, a la protección del entorno exterior en que se mueven los vehículos para evitar que causen daños a terceros o a otros vehículos que circulen por las vías públicas, de forma que cuando lo que directamente se persiga no sea esto, sino garantizar la seguridad de los usuarios -como ocurre con los arts. 53 c) y 54 e) de la Ley 12/87- las medidas adoptadas, aunque indirectamente pudiesen contribuir a la mejora de la seguridad vial, no han de incluirse en la competencia estatal antes mencionada, sino en la relativa al transporte.
      A idéntica conclusión ha de llegarse respecto del art. 53 b), dado que en transporte las expresiones «seguridad de las personas» o «peligro grave y directo» no pueden significar otra cosa que seguridad de los viajeros y del personal que efectúe el transporte, o peligros que les puedan afectar, con independencia de lo que sea propio del tráfico y de la circulación, como antes ya hemos apuntado. En consecuencia, ninguno de los preceptos mencionados puede ser tachado de inconstitucional por exceso de competencia.

En virtud de todo lo expuesto, la representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña solicita que se desestime la demanda y se declare que los preceptos impugnados de la Ley catalana 12/87 se ajustan a la Constitución y al Estatuto de Autonomía.

11.

En su escrito de alegaciones, el representante del Parlamento de Cataluña solicita, igualmente, que se desestimen las peticiones contenidas en la demanda del Gobierno, declarando expresamente la constitucionalidad y plena validez de los preceptos impugnados.

• a) Por lo que respecta al ámbito de aplicación de la Ley 12/87 (art. 2), alega el Parlamento de Cataluña que siendo cierto que el territorio es el criterio de distribución de competencias en materia de transporte, no lo es menos que el límite del territorio ha de tener una mínima flexibilidad para evitar situaciones incoherentes. No hay que olvidar que en los transportes por carretera prima la actividad sobre la infraestructura; de forma que lo importante es que la actividad tenga relieve sólo para una Comunidad Autónoma, con independencia de la titularidad estatal o de otra Comunidad Autónoma de la carretera que se pise. Si el elemento primordial fuera la titularidad de la infraestructura viaria, no existiría competencia de la Generalidad de Cataluña en buena parte de los transportes que se efectúan íntegramente en territorio catalán, pues, como es sabido, existen vías de titularidad estatal en dicho territorio.
      La fórmula empleada por el precepto impugnado no contradice el art. 149.1.21 C.E., si éste se entiende en el sentido de referir la territorialidad a la explotación de la actividad. A mayor abundamiento, se alega que incluso en los supuestos de extraterritorialidad, la Generalidad ostenta competencia, como es el caso del art. 11.9 del Estatuto de Autonomía que otorga a la Generalidad competencia ejecutiva en la ordenación del transporte de mercancías y viajeros que tenga su origen y destino dentro de su territorio, aunque discurran sobre las infraestructuras de titularidad estatal. Así, pues, la Generalidad ostenta competencias, aunque sólo sean ejecutivas, en los transportes extraterritoriales y, en consecuencia, la Ley catalana puede referirse a ellos. La inconstitucionalidad sólo se producirá si regula algún aspecto no organizativo sin sujeción a las normas legales y reglamentarias del Estado, pero no basta para ser tachado de inconstitucionalidad el ámbito territorial a que se refiere el precepto.
• b) Respecto de la regulación profesional de los arts. 10, 11, 12, 13, 14, 54 y disposiciones transitorias cuarta y sexta, la licencia de calidad no es un título académico o profesional, sino una autorización administrativa. Los títulos a que se refiere el art. 149.1.30 C.E. van siempre ligados a la acreditación de conocimientos y tienen obviamente un carácter personalísimo. No es ello así en la licencia de calidad, que va ligada a la honorabilidad, la actitud profesional y la capacidad económica. No es, por lo tanto, un título acreditativo de unos estudios y de la adquisición de unos conocimientos. Por eso mismo no tiene el carácter personalísimo de los títulos académicos y profesionales.
      Basta la simple lectura de los artículos citados para percibir que lo que allí se regula no tiene relación alguna con la materia educación. De esta afirmación debe exceptuarse parcialmente el art. 13; dicho artículo se refiere ciertamente a adquisición y acreditación de conocimientos, pero tampoco se trata de creación o renovación de títulos. Ciertamente la Generalidad debe respetar las normas básicas del Estado, pero, en virtud del art. 15 del Estatuto de Autonomía, goza de competencia plena en la regulación de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, y ello significa que su normativa tiene fuerza expansiva para ocupar todos aquellos huecos que deje la legislación básica estatal. En el supuesto aquí contemplado -el art. 13- no hay inconstitucionalidad por el hecho de remitir al Reglamento la regulación de los conocimientos necesarios, la forma de adquirirlos y su acreditación. La inconstitucionalidad se produciría tan sólo si los Reglamentos futuros desconociesen la normativa básica estatal. Esa normativa básica viene determinada por la Directiva 74/562 de la Comunidad Europea, y no hay duda de que la voluntad de la Ley 12/87 es la de respetar la normativa comunitaria.
      Respecto de la invocación por el Gobierno del art. 149.1.1. C.E., debe sentarse, en primer lugar, que no toda regulación de los derechos constitucionales corresponde al Estado, sino tan sólo las condiciones básicas que garanticen la igualdad. Cuando se trata de «la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado», las condiciones mínimas que garantizan la unidad del mercado son indudablemente las determinadas por la Comunidad Económica Europea, y el respeto de la normativa europea por la Ley catalana que se impugna garantiza la igualdad y la libertad de actuación en el mercado de los transportes de todos los ciudadanos de la Comunidad y, por lo tanto, de todos los españoles.
• c) Por lo que se refiere a la coordinación y regulación de los transportes a que aluden los arts. 42.6, 53 b) y c) y 54 e), el inciso «en lo que afecte a los tránsitos autonómicos» establece claramente que los transportes a coordinar son los autonómicos, aunque teniendo en cuenta el transporte estatal, para llegar a una perfecta sincronización. Ello no significa primacía alguna de la Generalidad sobre el Estado, sino que es la expresión del deber general de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, tal como viene reconocido por la STC 80/85.
      No puede compartirse, tampoco, que la regulación de los arts. 53 b) y c) y 54 e) corresponda a la materia «tráfico y circulación de vehículos a motor». Una cosa es la regulación general del tráfico y otra distinta la sectorial del transporte. Que en el ordenamiento general existan unas infracciones y unas sanciones no impide que existan otras adicionales en el ordenamiento sectorial, en virtud de la relación de supremacía especial. Basta observar las infracciones que los arts. 56 y 57 conectan a las sanciones, para darse cuenta de que se refieren a la condición específica de transportista. La recurrente no pone en duda que esta potestad corresponde a la Generalidad, y, si así es, no hay inconstitucionalidad alguna en el hecho de considerar como sanción a una infracción que consiste en atentar contra las normas estatales que garantizan la seguridad de la circulación viaria. De otra suerte, el atentar contra la seguridad no tendría sanción específica como transportista, más allá de la prevista en el ordenamiento general.

12.

Por providencia de 20 de enero de 1988, la Sección acuerda que se oiga a las partes personadas en el proceso para que, en el plazo común de cinco días, expongan lo que estimen procedente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados en el recurso de inconstitucionalidad.

13.

Por Auto de 16 de febrero de 1988, el Pleno del Tribunal acuerda mantener la suspensión de la vigencia de los arts. 10, 11, 12, 13 y 14 y, por conexión con ellos, del art. 54 i) y las Disposiciones transitorias cuarta y sexta, así como la del art. 42.6, exclusivamente en su último inciso, relativo a la coordinación por la Comunidad Autónoma de los itinerarios estatales cuando pasen por el territorio de Cataluña, y levantar la suspensión de los demás preceptos impugnados [arts. 2.1, 42.6, salvo su último inciso, 53 b) y c) y 54 e) de la Ley recurrida].

14.

Por providencia de 8 de febrero de 1988, la Sección acuerda oír a las representaciones procesales del Parlamento y del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, para que en el plazo común de diez días, puedan exponer lo que estimen procedente acerca de la acumulación de los recursos núms. 1.390, 1.391, 1.392 y 1.393/87, acumulados, con el registrado bajo el núm. 1.191/87, promovido por el Presidente del Gobierno contra determinados preceptos de la Ley 12/87, como pide el Abogado del Estado en su escrito de alegaciones de 2 de febrero de 1988.

15.

Por escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 30 de octubre de 1987, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación del Consejo Ejecutivo de la Generalidad, interpone recurso de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, L.O.T.T.), excepción hecha de sus arts. 9, 10, 11, 22, 23, 28, 29.1, 37, 38, 106, 107, 108, 109, 119 al 123, ambos inclusive, 125, 126, 133 al 146, ambos inclusive, 147.5, 147.6, 168, 169, 170, 172 al 187, ambos inclusive, excepto el apartado 6 del art. 179 y el apartado 1 del art. 187, Disposición adicional primera, excepto su apartado 3, Disposición adicional segunda, Disposición adicional quinta, apartado 2, Disposiciones transitorias, excepto el apartado 5 de la segunda, los apartados 1, 4, 6 y 9 de la quinta, el apartado 4 de la séptima y la décima.

Y subsidiariamente, si se entendiera que la expresada Ley no es inconstitucional en bloque, se impugnan los siguientes preceptos: Arts. 2, 3, 4, 5.1, 6, 7, 12, 13, 14, 16.1, 25, 26, 29.2, 31, último párrafo, 36.2, 38.4, 42, 43, 44, 45, 46, 47.1, 52.1 c), 59, 64.2, 65.1 y 2, 71.2, 72.2, párrafo segundo, 75.3, 80.2, 81.1 y 2, 83.1, 91.2, 93.2, 95.2, 102.2 b), 110.2, 113 a 118, ambos inclusive, 124, 127 al 137, ambos inclusive, 143.2, párrafo segundo, 149.8, 154, 155, 157.2 a), 158.2, 187.1, 188, Disposición adicional primera, apartado 3, Disposición adicional cuarta, Disposición adicional séptima, Disposición transitoria segunda, apartado 5, Disposición transitoria quinta, apartados 1, 4 , 6 y 9, Disposición transitoria séptima, apartado 4, y Disposición transitoria décima.

Las alegaciones en las que el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña fundamenta su recurso de inconstitucionalidad se dividen en dos grandes apartados, uno relativo a la impugnación principal, esto es, la impugnación global de la Ley, a excepción de algunos preceptos, y el otro, relativo a la impugnación subsidiaria de diversos preceptos de la misma.

• A) Las alegaciones que sirven de fundamento a la impugnación principal (impugnación de la Ley en bloque) parten de la descripción del reparto competencial en materia de transportes terrestres, de un lado, y de actividades auxiliares y complementarias de éstos, de otro. A continuación se describe el modelo que la Constitución ha establecido de «sistema común de transportes» y, finalmente, se concluye que la Ley del Estado es inconstitucional por haber establecido un sistema propio de transportes, sin tener competencias para ello, y haberlo completado, además, con la delegación a las Comunidades Autónomas de competencias que ya son suyas.
  • a) El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de transportes terrestres es diferente según se trate de transportes por carretera, por cable o ferroviarios. Los transportes por carretera y por cable se rigen, en cuanto a reparto competencial, por el criterio de la territorialidad, de tal forma que los transportes que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña son de la competencia exclusiva de la Generalidad, y los que circulen a través de un territorio más amplio son de competencia exclusiva del Estado. En cambio, la situación es muy diferente en lo que concierne al transporte ferroviario donde las competencias son estatales o autonómicas dependiendo de una diversidad de factores, como que transcurran por un territorio más amplio que el de la Generalidad, que se realicen por las estructuras explotadas por Renfe, que se trate de ferrocarriles de transporte privado, de ferrocarriles metropolitanos, etcétera.
        Por lo que respecta a las actividades auxiliares y complementarias del transporte, el Abogado del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña distingue entre los siguientes supuestos:
    • Centros de contratación: El art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ha asumido para la Generalidad competencia exclusiva sobre los centros de contratación ubicados en su territorio, con independencia del origen o destino de las mercancías, como puso de relieve la STC 37/81.
    • Agencias de transporte: No puede interpretarse que por el hecho de que las agencias de transporte no se encuentren mencionadas en el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como por el hecho de que puedan mediar en servicios de transporte que se extiendan más allá del territorio de Cataluña, caigan bajo la competencia del Estado. Dejando de lado que la actividad de las agencias se encuentra localizada en un punto del territorio, y que es prácticamente análoga a la que llevan a cabo los centros de contratación, la realidad es que, como ha declarado el Tribunal Constitucional en su STC 123/84, la circunstancia de que una materia no figure expresamente detallada en los Estatutos de Autonomía no significa, sin más, que las Comunidades Autónomas carezcan de competencias sobre la misma, si, con independencia de los rótulos o denominaciones empleados, se la puede considerar incluida en el conjunto de actividades, funciones e institutos jurídicos relativos a un sector de la vida social, en este caso el transporte. Además, la posibilidad de que las consecuencias de su actuación pudieran manifestarse fuera del territorio catalán, incluso en el extranjero, no sería motivo para privar de esta competencia a la Generalidad, como puso de relieve la STC 37/81. Por ello, ha de concluirse que las agencias de transportes y figuras similares como los transitarios, que se limitan simplemente a preparar pero no a ejecutar el transporte, son de competencia de la Generalidad.
    • Estaciones de viajeros y mercancías: El art. 21 del Real Decreto 2.115/78 transfirió a la Generalidad las competencias del Estado sobre el establecimiento y explotación de estaciones de vehículos de servicio público. Por eso, incluso en el negado supuesto de que se estimara que se trata de una materia no comprendida entre las que enumera el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, había que entender que las estaciones seguirían siendo de competencia de la Generalidad en mérito de lo previsto en la disposición transitoria sexta, apartado 6, del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Además, la L.O.T.T. las considera igualmente como de competencia autonómica, refrendando este criterio la Ley Orgánica 5/87, al no conceptuarlas como una materia de susceptible delegación.
    • Terminales de carga: La L.O.T.T. identifica las terminales de carga con las estaciones, tratando de ellas conjuntamente. No obstante, cualquier semejanza desaparece si se observa que las terminales son locales o recintos destinados primordialmente a la manipulación, depósito, agregación, desagregación y distribución de los cargamentos, y no a concentrar las llegadas y salidas de los vehículos de transporte. De ahí que la actividad propia de las terminales haya de incardinarse más bien en la de los «almacenistas-distribuidores». Las terminales pueden ser públicas, privadas o mixtas y establecerse en relación a cualquier clase de transporte, gozando la Generalidad de competencia exclusiva sobre las mismas a tenor del art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Pese a ello, cuando las terminales hubiesen de disfrutar de regímenes o situaciones fiscales especiales, el Estado será el titular de la competencia del art. 149.1.10 C.E. para otorgar las correspondientes habilitaciones aduaneras.
    • Arrendamiento de vehículos: Tal como lo concibe la L.O.T.T. se resume en una típica actividad tributaria del transporte que, por encontrarse localizada en el territorio como las restantes de carácter auxiliar o complementario, puede ser objeto de regulación y de intervención administrativa en sus aspectos públicos desde un solo centro de poder. Por ello, ha de concluirse que, por las mismas razones expuestas al tratar de las agencias de transporte, cae bajo la competencia de la Generalidad de Cataluña.
          A todo lo dicho hay que añadir que las diecisiete Comunidades Autónomas han asumido competencia exclusiva sobre los transportes por ferrocarril y por carretera, cuyos itinerarios se desarrollen íntegramente en el territorio de la respectiva Comunidad. Esto supone que el Estado carece de competencia sobre los mismos y, por ende, de potestades normativas de carácter general. Asimismo debe recordarse que no existe en la Constitución ni en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, ni de ninguna otra Comunidad Autónoma, precepto alguno que confiera al Estado competencia para establecer una regulación esencial, básica o principal, en materia de transportes, ni para ejercer la coordinación, ni tampoco la alta inspección. Por tanto, las competencias autonómicas sobre esta materia han de calificarse de exclusivas en el sentido más propio y acabado de la expresión. Además, dado que la materia «transporte» tiene un carácter marcadamente específico frente al plural de otras, resultará siempre de aplicación la doctrina de la STC 71/82, según la cual cuando una materia pueda ser incluida en dos títulos competenciales distintos «el carácter específico de uno de ellos respecto del plural del otro determina que su inclusión en la regla de más amplio alcance deba ceder ante la regla más especial, que es, por tanto, la de aplicación preferente».
  • b) Una vez constatado que el art. 149.1 C.E. omite toda cita a los transportes, debe señalarse que la Constitución ha dibujado con toda nitidez las pautas que, en lo necesario, permiten mantener un «sistema común» de transportes sin detrimento de las competencias de nadie. Efectivamente, la Ley fundamental ha puesto en manos del Estado los transportes internacionales, los intercomunitarios por carretera, la práctica totalidad de los ferroviarios a cargo de Renfe, el transporte marítimo supracomunitario, el aéreo en su integridad y toda la regulación mercantil del transporte. De esta manera, todo cuanto en el transporte podría calificarse de general o común la Constitución ya lo ha situado en la esfera estatal. De ahí que quepa afirmar que el «sistema común» de transportes de la Constitución no tiene nada que ver con el sistema común de transporte, presidido por un marco normativo homogéneo, que preconiza la L.O.T.T.
  • c) Una vez expuesto el régimen competencial aplicable en materia de transportes terrestres, así como el significado constitucional de la expresión «sistema común de transportes», el Abogado del Consejo Ejecutivo de Cataluña efectúa una valoración global de la L.O.T.T., fundamentalmente en aquellos aspectos en los que su constitucionalidad ha de ser puesta en tela de juicio.
        Lo primero que llama la atención es que la L.O.T.T. haya pretendido construir su propio sistema de transportes contraviniendo, así, las prescripciones de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, y que además complete este sistema delegando en las Comunidades Autónomas competencias que ya son suyas, e inmiscuyéndose en las competencias autonómicas sobre los transportes discrecionales.
        En síntesis, la representación del recurrente considera que la Ley del Estado merece ser apartada del ordenamiento jurídico por las siguientes razones:
    • Carece de habilitación en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía para normar la materia con el alcance territorial y la generalidad con que lo ha hecho;
    • interpreta los principios constitucionales que afectan a las actividades profesionales del transporte, especialmente el de unidad de mercado, con superación de la juridicidad constitucional, o sea, estableciendo un particular orden de valores que priva a la Ley fundamental de su razón de ser;
    • crea Derecho supletorio con la exclusiva finalidad de hacerlo y de ampliar el ámbito de las competencias estatales, y,
    • en fin, trastoca hasta su misma raíz el esquema constitucional y estatutario de reparto de competencias en la materia, operando una especie de derogación tácita de la Constitución. Por todo ello ha de predicarse que la Ley in totum, excepción hecha de algunos preceptos, es inconstitucional.
          Dicho lo cual el Abogado de la Generalidad argumenta que han de quedar exceptuados de la impugnación global que hace de la Ley los artículos que pueden responder a competencias estatales y que son los siguientes: Arts. 9, 10, 11, 22, 23, 28, 29.1, 37, 38, 106, 107, 108, 109, 119 al 123, 125, 126, 133 al 146, 147.5, 147.6, 168, 169, 170, 172 al 187, excepto el apartado 6 del art. 179, y el apartado 1 del art. 187, la Disposición adicional primera, salvo su apartado 3, la Disposición adicional segunda, la Disposición adicional quinta, apartado 2, las Disposiciones transitorias, salvo el apartado 5 de la segunda, los apartados 1, 4, 6 y 9 de la quinta, el apartado 4 de la séptima y la décima.
• B) Subsidiariamente a la impugnación principal, y para el caso de que el Tribunal no declarase la inconstitucionalidad de la L.O.T.T. en su totalidad, con las excepciones que se han indicado, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, efectúa la impugnación puntual de los siguientes preceptos, basándose en las siguientes alegaciones:
  • a) Art. 2. La supletoriedad del Derecho estatal: La supletoriedad de las leyes no es un vehículo para conferir mayor ámbito de aplicación a la legislación del Estado, como refleja la L.O.T.T., sino exclusivamente para cubrir las deficiencias, lagunas o carencias de regulación del Derecho de las Comunidades Autónomas y siempre que su naturaleza propia lo hiciera factible, como puntualizó la STC 179/85. En otro orden de cosas, el Derecho del Estado que puede resultar supletorio para las Comunidades Autónomas es únicamente el que éste adopte para sí, o sea, en el legítimo ejercicio de sus competencias; de suerte que ni cabe sostener la existencia de una potestad estatal de regulación general de cualquier materia o asunto, al margen del principio de competencia, ni sería lícita, constitucionalmente hablando, la creación de Derecho con la exclusiva finalidad de que fuera supletorio del de las Comunidades Autónomas. El principio de competencia es la regla dominante en las relaciones entre las normas estatales y las autonómicas en función de la cual, precisamente, se explican y justifican otros principios constitucionales que las articulan, tales como los de prevalencia y supletoriedad. Por tanto, es incuestionable que el art. 2 de la L.O.T.T., cuyo reconocido alcance es el de extender lo más posible el ámbito de la Ley, ha de ser reputado inconstitucional porque subvierte el sentido de la cláusula supletoria del art. 149.3 C.E. Al margen de ello, constituye una reformulación del precepto constitucional citado por cuanto añade la expresión «de conformidad con el ordenamiento constitucional, estatutario y legal» que no figura en la Constitución. Por último, y para la negada hipótesis de que se estimase que el precepto no es inconstitucional por estas razones, el legislador no ha distinguido qué parte de la Ley ha de ser de aplicación directa y qué parte supletoria, por lo que resulta contrario al principio de seguridad jurídica garantizado por el art. 9.3 C.E.
  • b) Los arts. 3, 4, 12, 13 y 14. Los principios y las directrices generales de la L.O.T.T.: Como ya se ha dicho, el Estado carece de competencias para dictar una legislación básica, es decir, una legislación de principios. Por ello, es claro, sin necesidad de mayores argumentos, que estos preceptos, que contienen principios y directrices dirigidos a todos los poderes públicos, son inconstitucionales.
        Aparte de esto, en alguno de los citados artículos concurren otras causas de inconstitucionalidad: El epígrafe c)del art. 3 equivale a una nueva formulación del art. 139.2 C.E. que no dice que haya que mantener la unidad de mercado en todo el territorio español, sino que «ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español». También el apartado 3 del art. 4 se presenta como una reformulación de los preceptos constitucionales relativos al principio de unidad de mercado. Asimismo, el apartado 1 del art. 12 es una norma básicamente interpretativa que cierra el paso a cualquier otra interpretación admisible y altera los mandatos resultantes de la literalidad del precepto de la ley fundamental que se dice cumplimentar. Finalmente, el art. 14 otorga al Gobierno central tan amplias facultades para incidir de forma tan decisiva en la gestión de los transportes de competencia autonómica que debe reputarse inválido por no encontrar soporte constitucional.
  • c) Arts. 5.1, 6 y 7. Régimen de competencias y coordinación de las mismas: El hecho de que el Estado carezca de una competencia para la coordinación general y para la legislación básica, en materia de transportes terrestres, evidencia la ilegalidad de los artículos de que se trata. No quiere decir ello que la consecución de la coordinación sea imposible, ya que el Estado y las Comunidades Autónomas están recíprocamente sometidos a un deber general de colaboración que no es preciso justificar en preceptos concretos porque es inherente al modelo de Estado surgido de la Constitución. El art. 5.1 recuerda sobremanera al art. 10 de la L.O.A.P.A. que fue declarado inconstitucional en la STC 76/83; dada su similitud, baste recordar lo que al respecto declaró el Tribunal para concluir que es inconstitucional. El art. 6 es igualmente inconstitucional por cuanto que concede un «cheque en blanco» al Gobierno. En lo que respecta al art. 7 excede manifiestamente de la competencia del Estado fijar los cometidos o funciones que deberán llevar a cabo las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias y, más todavía, hacerlo en base a unos principios que son inconstitucionales por haber sido determinados sin competencia para ello y reformulando los postulados de la Constitución.
  • d) Arts. 25 y 26. Coordinación entre los distintos modos de transporte: El art. 25 es inconstitucional por conexión necesaria con el art. 3 que también lo es. Además, el término «Administración» que emplea el art. 25 no se refiere sólo a la del Estado, sino a toda clase de Administraciones Públicas y, por ende, a las de las Comunidades Autónomas. Por su parte el art. 26 otorga al Gobierno la facultad de adoptar en supuestos excepcionales y por razones extraordinarias de interés público «medidas tendentes a que se realice un desplazamiento o trasvase entre modos de transporte en el tráfico de determinadas mercancías», cuando es evidente que el Estado no tiene atribuidas competencias tan genéricas en el campo de los transportes terrestres. Por tanto, con la inconcreción y amplitud con que está concebido el precepto se invaden las competencias de las Comunidades Autónomas y se incurre en inconstitucionalidad.
  • e) Arts. 29.2 y 31, último párrafo. Coordinación del sistema del transporte con las necesidades de la defensa civil: Si nada puede oponerse a que el Ejecutivo Central ejerza la coordinación de las actividades de transporte de las Comunidades Autónomas, cuando la defensa nacional así lo requiera, en cambio debe considerarse inconstitucional el que se le atribuya su «control», ya que, como se dijo en las SSTC 6/82 y 76/83, la autonomía exige, en principio, que las actuaciones de la Administración autonómica no sean controladas por la Administración del Estado; la cual sólo podrá ejercer esa función de acuerdo con los sistemas de control que resulten de la Constitución, de los Estatutos de Autonomía y de las Leyes orgánicas correspondientes; en este caso, la Ley Orgánica 6/80, reguladora de los criterios básicos sobre defensa nacional y organización militar. Pues bien, en ninguno de los textos legales citados aparece este nuevo y atípico control que arbitra la L.O.T.T. que, por lo tanto, es inconstitucional. En cuanto al art. 31, es evidente que el precepto invade la competencia autonómica, puesto que prevé la intervención del ejecutivo central en una órbita que es privativa de las Comunidades Autónomas sin ninguna limitación ni condicionamiento; cuando, como puntualizó la STC 123/84, la subordinación de las competencias autonómicas a las superiores exigencias de interés nacional sólo se producirá en caso de que entre en juego la Ley 4/81, y los estados de alarma, excepción y de sitio por ella previstos; o también en aquellos casos en que sin la declaración del estado de alarma, la calamidad o la catástrofe sean de carácter supraterritorial y exijan la coordinación de elementos distintos de los que disponga la Comunidad Autónoma, o que sea de tal envergadura que requiera una dirección de carácter nacional, debiendo poder actuar las Comunidades Autónomas fuera de estos supuestos con entera libertad y sin injerencias externas, aunque se las enmarcare con el pretexto de la colaboración. Por ello, la magnitud e indeterminación con que se prevé -y se impone- a las Comunidades Autónomas la colaboración del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones es la que determina la inconstitucionalidad del precepto.
  • f) Arts. 16.1 y 36.2. El Consejo Nacional de Transportes Terrestres: Como la Ley no dice «planes de transporte de competencia de la Administración del Estado», sino simplemente «planes de transportes», y dentro de una expresión tan genérica quedan comprendidos también los de competencia autonómica, los referidos preceptos han de calificarse de inconstitucionales en tanto que imponen determinados trámites (informe del Consejo Nacional de Transportes Terrestres) a la actuación de las Comunidades Autónomas.
  • g) Art. 38.4. Juntas Arbitrales de Transporte: El precepto en cuestión, además de la función de arbitraje, deja abierta la posibilidad de que las Juntas realicen cuantas actuaciones les sean atribuidas, o sea, cualesquiera otras actividades sin límite alguno. Por esta razón, es decir, por la desmesurada extensión con que se han concedido las atribuciones de estas clases de órganos parajudiciales, el precepto ha de considerarse inconstitucional.
  • h) Arts. 42, 43, 44, 45 y 46. Condiciones para el ejercicio del transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo: Por lo que se refiere al acceso a la profesión de transportista, ni el art. 149.1.30 C.E. ni el 149.1.1 C.E. pueden avalar la intervención del poder central en la materia. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSTC 42/81, 42/86, y 82/86), la competencia estatal del art. 149.1.30 C.E. tiene una proyección muy definida que no permite incluir en ella la determinación de las condiciones que conducen a la adquisición, acreditación y control de la capacitación profesional para la realización del transporte y de las actividades auxiliares y complementarias del mismo; toda vez que ni la profesión de transportista ni las otras auxiliares del transporte son verdaderas profesiones tituladas, en el sentido constitucional que hay que dar a la expresión, ni el reconocimiento de dicha capacitación supone en realidad la expedición de título académico o profesional alguno, sino tan sólo el otorgamiento de una simple licencia o autorización administrativa vinculadas a unas determinadas circunstancias personales a comprobar por la Administración. Tampoco es de utilidad el art. 149.1.1 C.E. por cuanto no hay ningún derecho constitucional en liza, y el único condicionamiento que hay que tener presente es el respeto al principio de igualdad del art. 14. En cualquier caso, hay que subrayar que tanto la L.O.T.T. como la Ley catalana 12/87 se han acomodado estrictamente a las Directivas comunitarias 74/561 y 74/562, relativas al acceso de profesión de transportista de mercancías y de viajeros por carretera.
  • i) Arts. 47.1 y 52.1 c). Títulos administrativos habilitantes para el ejercicio de la actividad: Es indiscutible que referirse genéricamente a los transportes privados en un precepto que asigna directamente potestades al ejecutivo central, sin acotar dicha expresión a los que sean de competencia del Estado, supone vulnerar las reglas de distribución de competencias establecidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. A la misma conclusión ha de llegarse respecto a los transportes públicos discrecionales, pero con el agravante de que los de larga distancia, o sea, los intercomunitarios de competencia estatal, casi nunca se realizarán en los vehículos de pequeña capacidad de carga a que alude el artículo, ni tendrán una escasa incidencia en el sistema general de transporte, circunstancias que, en cambio, sí acostumbrarán a concurrir en los de competencia autonómica. En lo que concierne al art. 52.1 c), se observa que apodera al Gobierno para declarar la intransmisibilidad de títulos habilitantes, no sólo en razón de su carácter internacional, a lo que nada hay que objetar, sino en base a «otras condiciones específicas» que no se determinan, como habría exigido la garantía de las competencias autonómicas. Por consiguiente, ante esa falta de definición, y debido a que la norma se refiere también in genere a cualquier modalidad de transporte, y no únicamente a los de competencia estatal, el precepto ha de ser censurado por inconstitucional.
  • j) Arts. 59, 83.1 y 95.2. El Comité Nacional de Transporte por Carreteras: El art. 59 otorga a este órgano funciones asesoras, consultivas y de representación refiriéndose a la Administración in genere y, por tanto, también a la autonómica. Por este motivo los preceptos impugnados son inconstitucionales por cuanto imponen determinados trámites en la actuación de las Comunidades Autónomas.
  • k) Arts. 64.2 y 65.1 y 2. Clasificación de los transportes: En la medida en que la redacción del art. 64.2 no permite ceñir sus efectos a los transportes de mercancías de competencia del Estado, sino, todo lo contrario, dicho precepto está viciado de inconstitucionalidad. El art. 65.1 y 2 prescinde, pura y simplemente, de la única clasificación que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía para los transportes por carretera, al subdividirlos sólo en interiores e internacionales, olvidándose de mencionar los transportes intracomunitarios. Y no se arguya que esta afirmación contradice lo que se ha venido manteniendo hasta ahora; ya que una cosa es mencionar los transportes intracomunitarios, y otra muy diferente disciplinarlos. Por ello, frente a lo que se defiende de que la L.O.T.T. debió aludir, sin regularlos, a esta clase de transportes, el legislador ha hecho al revés, esto es, sin nombrarlos ha procedido a regularlos.
  • l) Arts. 71.2, 72.2, párrafo segundo, 75.3, 80.2 y 81.1 y 2. Transporte regular por carretera: El estricto respeto a las reglas competenciales implica que los servicios regulares de viajeros de competencia estatal sólo han de poder autorizarse con la prohibición de transportar viajeros cuyo origen y destino sea el territorio de una sola Comunidad Autónoma, ya que en otro caso el Estado estaría absorbiendo tráficos que son competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. En otro orden de cosas, la unificación o zonificación de concesiones y, sobre todo, sus ampliaciones e hijuelas, bajo el pretexto de que son meros apéndices del servicio principal a prestar en unidad de explotación con éste, pueden convertirse en un eficaz instrumento para defraudar las competencias autonómicas, cuando lo cierto es que la regla iusprivatista de que lo accesorio sigue a lo principal no debe ser utilizada en Derecho constitucional para reformular o dar una dimensión diferente a las competencias. Precisado de esta manera el verdadero alcance constitucional de lo que ha de entenderse por transporte o servicios regulares, surge clara la tacha de inconstitucionalidad de estos preceptos, ya que, puestos en obligada conexión con los arts. 2.1 c) y 2, y 3.1 b) y d) de la Ley, no respetan en lo más mínimo el reparto competencial en la materia. Así, los arts. 75.3 y 81.1 y 2 habilitan al Ejecutivo central para realizar toda clase de modificaciones, ampliaciones, variaciones, unificaciones, etc., en las concesiones de los transportes regulares, sin ningún condicionamiento por razón del territorio, y hasta creando servicios parciales o tráficos internos íntegramente comprendidos en el ámbito terrritorial de una Comunidad Autónoma, lo que, naturalmente, acarrea la inconstitucionalidad de tales preceptos por exceso competencial. El art. 80.2 implica que los servicios lineales a los que se refiere, aunque caigan bajo la competencia autonómica, pasarán automáticamente a formar parte de las zonas de transporte regidas por la Administración central cuando se den los presupuestos que se señalan. Como se comprenderá, este nuevo título competencial para el Estado, que tan sutilmente se crea, entraña, real y positivamente, una grave alteración del orden de competencias establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Finalmente, el art. 71.2 es inconstitucional por atribuir al Gobierno la apreciación de las circunstancias que pueden comportar la gestión pública directa de un servicio de transporte público regular permanente de viajeros de uso general, sin limitar esa facultad a los transportes de competencia del Estado; y el art. 72 lo es igualmente en la medida en que las concesiones cuyos itinerarios coincidan con las «zonas de influencia de los grandes núcleos urbanos» no son aquéllas cuyos itinerarios transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, sino las intracomunitarias; de lo que se deduce que el legislador estatal ha procedido a disciplinar un asunto que no es de su incumbencia.
  • ll) Arts. 91.2 y 93.2. Transporte discrecional por carretera: La L.O.T.T. debería haber previsto que las autorizaciones otorgadas por el poder central únicamente habilitasen para efectuar transportes con radio de acción supracomunitaria, o sea, con la prohibición de ejercer la actividad de transporte por el interior de las Comunidades Autónomas. En la L.O.T.T. no sólo no aparece esa limitación sino que, muy al contrario, de la conjunción entre su art. 91.2 y el art. 5 d) de la Ley Orgánica 5/87, se llega al resultado de que cuando el primero de tales artículos dice «que las autorizaciones de ámbito nacional habilitarán para realizar servicios de la índole de los referidos en todo el territorio nacional», no está excluyendo en absoluto que a su amparo puedan efectuarse tráficos de corto recorrido que discurran íntegramente por el territorio de una sola Comunidad Autónoma. No se olvide que la Constitución sólo ha reservado al Estado los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, y que por ello ni el legislador ordinario, ni el Tribunal Constitucional, ni nadie, puede atribuirle competencias sobre los transportes que transcurran por el territorio de una sola Comunidad Autónoma sin derogar o modificar dicho precepto constitucional. No se alcanza a comprender, ni puede admitirse, que para el Estado haya de regir una regla diferente de manera que sus títulos habilitantes, además de facultar para los recorridos supracomunitarios, permitan hacer transportes, ocasionalmente o no, por el interior del territorio de las Comunidades Autónomas, es decir, tomar allí viajeros o mercancías cuyo destino sea el propio territorio de la Comunidad, pues para la Constitución, como se acaba de exponer, lo que cuentan son los recorridos y no los títulos. Contra lo dicho, no puede invocarse la STC 53/84, ya que su doctrina, por lo que a continuación se dirá, no altera en absoluto los planteamientos que acaban de hacerse. En primer lugar, porque la legislación que estaba en vigor cuando se pronunció dicha Sentencia era la preconstitucional; en segundo lugar porque en aquel supuesto se partió de una realidad totalmente distinta a la que ahora se enjuicia; en tercer lugar porque no sería lícito justificar esa intraterritorialidad de las autorizaciones estatales aduciendo que ha de entenderse sin perjuicio de las autorizaciones de ámbito o radio intracomunitario que puedan crear las Comunidades Autónomas, mediante disposiciones propias dictadas al amparo de sus correspondientes Estatutos, ya que por la misma razón cabría sostener la extraterritorialidad de las autorizaciones comunitarias, sin perjuicio de que las estatales pudieran también servir para hacer tráficos internos; en cuarto lugar la solución que propician la Constitución y los Estatutos de Autonomía es la que ha venido rigiendo desde siempre en relación a los transportes urbanos e interurbanos, ya que estos últimos siempre han finalizado donde comenzaban los primeros, lográndose la coordinación, de ser necesaria, merced a convenios con los respectivos Ayuntamientos. Y, por supuesto, las Comunidades Autónomas no han de ser de peor condición que los municipios, como ilegítimamente parece pretender la L.O.T.T. Finalmente, y en la negada hipótesis de que se entendiera que la Sentencia citada da pie para contradecir los dictados de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Cataluña, permitiendo que las concesiones, autorizaciones, etc., puedan servir para efectuar tráficos por el interior del territorio de las Comunidades Autónomas, sería procedente revisar las construcciones técnicas de dicha Sentencia, siendo una ocasión inmejorable para ello la que brinda el presente recurso. En cuanto al art. 93.2, su falta de adecuación a la Constitución deriva de las atribuciones que confiere al Gobierno para introducir por vía reglamentaria las variaciones que estime precisas al régimen de autorizaciones para el transporte discrecional toda vez que esta habilitación, referida como está a todas las Administraciones Públicas, invade las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma.
  • m) Art. 102.2. b). Transportes privados: La intervención pública sobre estos transportes corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas según los mismos patrones territoriales que rigen para las otras modalidades de transporte. Sin embargo, la lectura del precepto impugnado pone de manifiesto que el legislador ha pasado por alto, superándolos, aquellos patrones territoriales, pues en él no se encuentra la más mínima referencia a que el transporte privado ha de transcurrir necesariamente por el territorio de más de una Comunidad Autónoma para poder ser regulado por el poder central.
  • n) Art. 110.2. Transportes turísticos: Este precepto vulnera el orden de competencias por idénticas razones a las que se acaban de exponer a propósito de los transportes privados.
  • ñ) Arts. 113 al 118. Transportes urbanos: Según se desprende del párrafo segundo del art. 2 de la L.O.T.T., el propio legislador reconoce que carece de competencia en lo que al transporte urbano se refiere. Siendo ello de este modo, y teniendo en cuenta que el Estado no puede legislar sobre cualquier materia o asunto, ni aun con el propósito de crear Derecho supletorio, sino sólo respecto a los que constitucional y estatutariamente tenga reservados, es clara la inconstitucionalidad de estos artículos por falta de atribuciones.
  • o) Arts. 124, 127 al 132 y 133 al 137. Actividades Auxiliares y complementarias del transporte por carretera: Los artículos que la L.O.T.T. dedica a los Centros de información y distribución de cargas y a las estaciones de transporte por carretera son inconstitucionales por idénticos motivos a los señalados al tratar del transporte urbano. En cuanto a los arts. 133 al 137, aunque nada diga el art. 2 de la Ley, su carácter de normas de aplicación directa en todo caso se infiere tanto de la dicción del apartado 1 del art. 133, como de la del art. 137.1, y esta inequívoca forma de expresarse descarta su constitucionalidad por lesionar las competencias de Cataluña. Además, las competencias sobre las estaciones de transporte fueron transferidas a la Comunidad Autónoma de Cataluña, por el art. 21 del Real Decreto 2.335/78 en relación con la disposición transitoria sexta, 6, del E.A.C.
  • p) Art. 143.2, párrafo segundo. El régimen sancionador: Si, después de promulgada la Constitución y los Estatutos de Autonomía, los únicos ámbitos territoriales a que cabe referirse para el transporte de carretera que se desarrolle por el interior de España, son el supracomunitario y los intracomunitarios, siendo los segundos inmediatamente inferiores al primero, es patente que lo que el artículo está legitimando es la alternativa -caso de que el presunto infractor sólo disponga de una autorización estatal, pero de varias comunitarias- de que como consecuencia de una sanción impuesta al amparo del ordenamiento del Estado se proceda a la anulación de dos autorizaciones de competencia autonómica; lo que, lógicamente, da lugar a la inconstitucionalidad del precepto por la extralimitación competencial que conlleva.
  • q) Art. 149.8. Documentos de control: Teniendo en cuenta que la exacción se refiere a un servicio, esencialmente de documentación, a prestar por las diversas Administraciones públicas competentes en el sector de los transportes, habría de ser también a las respectivas Comunidades Autónomas y no solamente al Estado, a quienes, en su caso, debería corresponder igualmente el establecimiento y el rendimiento de la tasa en cuestión.
  • r) Art. 154. Los ferrocarriles de transporte público: No se requieren demasiadas elucubraciones para llegar al convencimiento de que a través del precepto de que se trata lo que en realidad se ha hecho ha sido dictar ex ante un verdadero texto armonizador de las competencias autonómicas en materia de construcción de ferrocarriles, pero sin cumplir los requisitos exigidos para este tipo de normas por el art. 150.3 C.E. El carácter armonizador del precepto se advierte fácilmente con sólo reparar en que el contenido del mismo trata de imponerse de igual manera al Estado que a las Comunidades Autónomas. Y no puede replicarse en contra que la competencia del Estado podría quedar amparada en el art. 149.1.13 C.E., pues, aparte de que la disposición discurre por otros caminos que nada, o muy poco, tienen que ver con las bases, la planificación o la ordenación de la actividad económica, hay que hacer hincapié que ante la unidad económica y de mercado que supone la Comunidad Económica Europea, el que la red ferroviaria española tenga un ancho distinto que la europea no representa ningún problema ni obstáculo de naturaleza económica, y ello hasta el extremo de que en el Plan de Transporte Ferroviario se han previsto unas inversiones de muy considerable cuantía para la mejora y expansión de nuestra actual red de vía ancha, y ninguna para acomodarla al ancho internacional, lo que sería explicable si realmente estas cuestiones tuvieran una verdadera incidencia en la economía que reclamasen el establecimiento de reglas homogéneas.
  • s) Art. 155. La Red Nacional Integrada de transporte ferroviario: El apartado 1 del precepto define las líneas ferroviarias de competencia del Estado tomando unas coordenadas totalmente extrañas al art. 149.1.21 C.E. y artículos concordantes de los Estatutos de Autonomía, que no guardan ni la más mínima relación con el principio de territorialidad en que se inspiran tales preceptos. Por lo que respecta al apartado 2 ha de ser considerado inconstitucional al no haberse previsto -como hace el propio precepto para las líneas de nueva creación- que cuando los recorridos se hallen íntegramente comprendidos en el territorio de una Comunidad Autónoma, la referida determinación del Gobierno esté subordinada a que medie acuerdo favorable de la Comunidad Autónoma. En cuanto a los párrafos segundo y tercero del apartado 2, relativos a las líneas de nueva construcción, su inconstitucionalidad proviene de la excepción que establece al carácter vinculante de los informes de las Comunidades Autónomas cuando las líneas hayan de transcurrir íntegramente por sus territorios. La expresión «salvo que la incorporación se justifique en intereses superiores constitucionalmente garantizados» recuerda la prosa de la L.O.A.P.A., e incurre en el error de olvidar que todos los intereses superiores constitucionalmente garantizados ya han sido tenidos en cuenta por el constituyente al determinar las competencias del Estado y las que podrían asumir las Comunidades Autónomas en materia ferroviaria, como acertadamente puso de relieve la STC 76/83. En cualquier caso es inadmisible que para salvaguardar los citados «intereses generales» se desconozcan, invadan o dejen mutiladas «preventivamente» las competencias de las Comunidades Autónomas.
  • t) Arts. 157.2 a) y 158.2. Líneas que no han de formar parte de la Red Nacional: Todos los artículos que la L.O.T.T. dedica a las líneas que no han de formar parte de la Red Nacional Integrada son inconstitucionales por haberse dictado con la pretensión de que sean normas de directa aplicación en todo el territorio nacional. Además de este motivo los preceptos impugnados son inconstitucionales por cuanto prevén una típica medida de coordinación y, como ya se ha dicho, el Estado carece de una competencia para la coordinación general.
  • u) Arts. 187.1 y 188. La Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles: El art. 187.1 es inconstitucional por las razones aducidas respecto de los arts. 175 al 187, y de los arts. 179 y 187. Por lo que respecta al art. 188, al hacer aplicación de las disposiciones de la L.O.T.T. a las demás empresas públicas explotadoras de ferrocarriles, sin excepción alguna, es inconstitucional por exceder de las competencias del Estado del art. 149.1.21 C.E.
  • v) Disposición adicional primera, apartado 3: Es inconstitucional por los motivos alegados respecto de la misma disposición en el apartado relativo a la impugnación principal de la Ley.
  • x) Disposición adicional cuarta: En tanto los títulos habilitantes se refieran a transporte de competencia de las Comunidades Autónomas han de ser ellas y no el Estado quienes decidan si ha de percibirse o no una tasa de las personas a cuyo favor estuvieran expedidos; tasa que, además, contrariamente a lo que presupone la disposición impugnada, no puede ser materia de ley ordinaria, sino de ley armonizadora en el caso de que se pretenda crear -como se indica- «como medida de armonización de las condiciones de competencias de los distintos modos de transporte» En este sentido, la disposición es inconstitucional.
  • y) Disposición adicional séptima: Si la L.O.T.T. se hubiese limitado a regular los transportes de competencia del Estado nada habría que oponer a esa disposición; pero como esto no es así, es claro que una disposición como la presente que autoriza a un órgano estatal para proceder al desarrollo y ejecución de esta ley entraña una forma de ejercicio de las propias competencias que daña o minora las ajenas. Además, hay que preguntarse cómo compaginar que haya de ser el Gobierno central el que desarrolle y ejecute la L.O.T.T. con las afirmaciones de su exposición de motivos refiriéndose a la Ley en el sentido de que «sólo se trata de un marco normativo homogéneo, compatible con los desarrollos que las diferentes situaciones territoriales impliquen».
  • z) Disposiciones transitorias segunda, apartado 5; quinta, apartados 1, 4, 6 y 9; séptima, apartado 4 y décima: Son inconstitucionales por las razones expuestas en el apartado correspondiente de la impugnación principal.

16.

Por providencia de 10 de noviembre de 1987, el Tribunal Constitucional admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.390/87, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, contra la totalidad de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, excepción hecha de los artículos que han quedado enumerados en el apartado anterior. Asimismo, la Sección acuerda dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 de la LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen convenientes. Por último, se acuerda publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento.

17.

Por escrito presentado el 18 de noviembre de 1987, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica al Tribunal Constitucional que, aun cuando el Congreso no se personará en el procedimiento, ni formulará alegaciones, pone a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar.

Por escrito presentado el 18 de noviembre de 1987, el Abogado del Estado pone de manifiesto que, a su entender, se dan entre este recurso y los numerados 1.391, 1.392 y 1.393/87, las circunstancias que prevé el art. 83 LOTC para decretar su acumulación que por ello solicita.

18.

En el «Boletín Oficial del Estado» del 21 de noviembre de 1987 se publicó la incoación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1.390/87, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra la totalidad de la Ley 16/87, y subsidiariamente contra determinados preceptos de la misma.

19.

Por escrito presentado el 2 de diciembre de 1987, el Presidente del Senado ruega que se tenga por personada a esta Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

20.

Por escrito presentado en el Registro del Tribunal Constitucional el 30 de octubre de 1987, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 3, apartado 1 b) y d); 5; 13; 14.1 y 2; 16.1 y 20 de la Ley Orgánica 5/87, de 30 de julio, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. El Abogado de la Generalidad de Cataluña fundamenta su recurso de inconstitucionalidad en las siguientes alegaciones:

• a) Hay que destacar en primer lugar que la Ley Orgánica 5/87 vino a completar la regulación de los transportes terrestres efectuada por la Ley ordinaria 16/87. Por ello, todo lo que se dijo en el recurso de inconstitucionalidad contra esta última debe reiterarse ahora en el presente recurso.
      La delegación de funciones que efectúa la ley no sólo no es lo generosa que a primera vista podría pensarse, sino que, además, lejos de clarificar jurídicamente el panorama lo ensombrece. En efecto, el Estado se ha reservado la facultad de seguir interviniendo prácticamente en todos los asuntos, lo que demuestra un gran recelo respecto a la capacidad de gestión de las Comunidades Autónomas. Ligado a esta suspicacia, el Estado se ha reservado un control parlamentario, aparte del previsto para las competencias delegadas por el art. 153 b) C.E., a ejercer por el Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, consistente en la posibilidad de suspender los actos y acuerdos que dicten las Comunidades Autónomas en el ejercicio de funciones delegadas. Ese control, además de ser inconstitucional por los motivos que se concretarán más adelante, no ayuda a clarificar jurídicamente la cuestión. Por último, las normas generales de delegación, especialmente las contenidas en los apartados 1 y 2 del art. 14, son realmente anfibológicas. Así, por un lado, el apartado 1 del citado artículo emplea un lenguaje ambiguo al decir que «como facultad accesoria de las anteriormente reseñadas, el Estado delega en las Comunidades Autónomas la potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las materias objeto de delegación, siempre que dichas normas prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas». Esta expresión deja realmente en el aire la delegación que se dice conferir con carácter general y que, de paso, introduce auténticas dudas sobre la legitimidad de la fórmula empleada que se resume no en delegar, sino en autorizar para que en el futuro otras normas, incluso no provistas del rango de ley, deleguen a las Comunidades dicha ejecución y desarrollo de las normas estatales. Por otro lado, lo dispuesto en este apartado se deja sin virtualidad por lo establecido en el apartado 2 del propio artículo, toda vez que si la potestad normativa de las Comunidades Autónomas «habrá de ejercerse, en todo caso, respetando las normas promulgadas por el Estado y los criterios de aplicación establecidos por éste», se nos dirá adónde han ido a parar tales competencias normativas. Si a todo lo anterior se une que la Ley Orgánica de delegación complementa a otra, la L.O.T.T., que trata de implantar un sistema común de transporte radicalmente opuesto a los esquemas que articulan el reparto de poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera y por ferrocarril, y que, además, en algunos casos se delega a las Comunidades Autónomas la intervención en asuntos que ya son de su exclusiva competencia, se comprenderá que resulta absolutamente fundada la pretensión de declaración de inconstitucionalidad de los preceptos que son objeto del presente recurso.
• b) Arts. 2 y 3, apartado 1 b) y d). Delegación de facultades en materia de transportes públicos regulares: Hablar de «servicios parciales que se exploten con calendario y, en su caso, horario propio, íntegramente comprendidos en el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma», y sostener que estos servicios, a su vez, quedan comprendidos en las líneas regulares de transportes supracomunitarios, para de esta manera justificar que el Poder central asuma competencias sobre los mismos, equivale, pura y simplemente, a defraudar los mandatos de la Constitución. Además, podría defenderse la existencia de «servicios parciales supracomunitarios», comprendidos en líneas regulares de transporte que transcurran por el territorio de una sola Comunidad Autónoma, cuando la práctica totalidad del tráfico discurra por el interior del territorio de la Comunidad y aquellos servicios tengan un carácter puramente accesorio o residual del servicio matriz intracomunitario. Pues bien, en este último supuesto, la Ley orgánica niega la competencia de las Comunidades Autónomas sobre tales servicios parciales (art. 4), mientras que en el art. 2 se la reconoce al Estado. Es, pues, evidente la incongruencia.
      En cuanto al art. 3, que se refiere a las actuaciones que por su naturaleza deban ser realizadas con carácter local, la ley no aclara cuáles sean esas actuaciones, pero no cabe otra alternativa que concluir que dichas actuaciones no son otras que aquéllas que guarden conexión con servicios o tráficos que hayan de transcurrir íntegramente por el territorio de una Comunidad (hijuelas o prolongaciones), o que por la vía de las unificaciones o fusiones supongan el pase de determinadas líneas o servicios a la competencia del Estado. Así, pues, bajo la aparente inocuidad del precepto late un serio problema de fondo por cuanto que, definidas en la L.O.T.T. las ampliaciones o hijuelas «como meros apéndices del servicio principal que deban prestarse en unidad de explotación con éste, o cuando carezcan de entidad propia para una explotación económicamente independiente», legitimar su viabilidad en un caso como el que se examina sería tanto como introducir un nuevo criterio competencial no previsto en la Constitución -el de que lo accesorio siga a lo principal- para decidir sobre la titularidad de la competencia de modo diferente a como lo ha hecho el constituyente. Ello no significa que no puedan autorizarse hijuelas y prolongaciones de las líneas estatales cuando estén comprendidas íntegramente en el territorio de las Comunidades Autónomas, sino que si se presenta este supuesto las autoridades estatales, en lugar de afincarse en la titularidad de una competencia que no poseen y de delegar territorialmente determinadas funciones que ya corresponden a las Comunidades Autónomas, lo que han de hacer es buscar la colaboración de la Comunidad Autónoma afectada -que no puede ser negada- para que por este camino -el único constitucionalmente viable- dicha Comunidad también participe en la toma de la correspondiente decisión. Y lo mismo cabría decir en la hipótesis de las fusiones o unificaciones cuando una de las líneas o servicios a fusionar o unificar esté íntegramente comprendida en el ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma, ya que ni la maximización de la eficacia, ni la acción conjunta, ni la unidad de explotación ni, en fin, la unidad de empresa crean competencia alguna para el Estado.
• c) Art. 5. Delegación de facultades en materia de transportes públicos discrecionales: Nada tendría que objetarse a este precepto si se hubiese limitado en su totalidad a los transportes públicos discrecionales de competencia del Estado, pero ello no ha sido así, sino que a través de lo dispuesto en la letra d) del art. 5 se llega al resultado de que en los transportes discrecionales de competencia del Estado el legislador central ha considerado también incluidos «los tráficos de corto recorrido que se efectúen íntegramente dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma»; lo que no sólo es radicalmente inconstitucional, sino que a la postre alcanza una gravedad inusitada en el transporte de mercancías, habida cuenta de que el mismo no pierde su carácter de discrecional aunque se efectúe con reiteración de horario, calendario e itinerario.
• d) Art. 13. Delegación de facultades en relación con la capacitación profesional para el transporte y las actividades auxiliares y complementarias del mismo: Si la profesión de transportista no es una de las profesiones tituladas a que se refiere el art. 149.1.30 C.E.; si en dicha profesión no hay ningún contenido esencial que pueda justificar una intervención del Estado de acuerdo con el art. 149.1.1 C.E.; y si, en fin, no hay ninguna base constitucional ni lógica que autorice a distinguir y separar en materia de transporte el acceso a la profesión y la regulación propiamente dicha de la misma, resulta que la materia de que se trata es una de aquellas en las que pueden coexistir dos intervenciones, estatal una, y autonómica la otra, con la misma amplitud y contenido. Siendo ello así es obvio que el precepto ha de ser tachado de inconstitucional en la medida en que, por delegar a las Comunidades Autónomas unas competencias que ya poseen por derecho propio, está desconociendo o negando tales competencias.
• e) Arts. 14.1 y 2, 16.1 y 20. Normas generales de delegación: Estos preceptos son inconstitucionales por contravenir el art. 9.3 C.E. que, como es sabido, proclama los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Que ello es así se comprueba con sólo tener en cuenta, por una parte, que son disposiciones manifiestamente contradictorias entre sí y, por otra, que se trata de normas verdaderamente anfibológicas y, por ello, incompatibles con la «suma certeza que es inherente a la seguridad jurídica». Además el legislador, en su afán de condicionar y excepcionar el alcance de las facultades delegadas en lo que concierne a la producción normativa, termina por infringir el art. 150.2 C.E., puesto que la lectura del art. 14.1 de la ley evidencia que quien en realidad decidirá sobre si las Comunidades Autónomas podrán ejercer o no la potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales será una ley ordinaria, y aún puede que un Reglamento, y no una ley orgánica como exige el art. 150.2 C.E. Y es que, a fin de cuentas, este precepto constitucional no se refiere a las delegaciones en potencia, o sea, a las meras habilitaciones de potestades para delegar, como al parecer ha creído el legislador estatal, sino a las delegaciones reales y verdaderas, es decir, aquellas que confieran poderes efectivos a las Comunidades Autónomas. Por ello el art. 20 de esta ley es inconstitucional toda vez que el art. 153 b) sólo circunscribe al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el control de las funciones delegadas a las Comunidades Autónomas, cuya forma de ejercicio es lo que debe prever la ley de delegación a tenor del art. 150.2 C.E., pero sin derogar aquella previsión fundamental. Sin perjuicio de lo anterior, la modalidad de control diseñada en el precepto es degradante para las Comunidades Autónomas al colocarlas en una situación de supeditación respecto al Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones y liquidar sus posiciones ejecutivas autónomas.

En virtud de todo lo expuesto el representante del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña solicita que se estime su recurso declarando la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los preceptos impugnados.

Por otrosí, solicita la acumulación del presente recurso al interpuesto por el mismo órgano contra la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

21.

Por providencia de 10 de noviembre de 1987, la Sección acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra determinados artículos de la Ley Orgánica 5/87, de 30 de julio, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas, en relación con los transportes por carretera y por cable; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 de la LOTC, al Congreso, al Senado y al Gobierno, por plazo de quince días, para que puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen pertinentes; oír al Abogado del Estado para que en el mismo plazo exponga lo que estime procedente acerca de la acumulación solicitada por el recurrente, y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento.

22.

El Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito presentado el 18 de noviembre de 1987, comunica al Tribunal Constitucional que, aun cuando el Congreso no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones, pone a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar.

23.

Por escrito presentado el 18 de noviembre de 1987, el Abogado del Estado pone de manifiesto que entre el presente recurso y el numerado 1.390/87 concurren las circunstancias prevenidas en el art. 88 LOTC, por lo cual solicita que se acumulen.

24.

En el «Boletín Oficial del Estado» de 20 de noviembre de 1987, se publicó la incoación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1.391/87, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 5/87, de 30 de julio.

25.

Por escrito presentado el 2 de diciembre de 1987, el Presidente del Senado ruega al Tribunal que tenga por personada a esta Cámara en el procedimiento, y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

26.

Por escrito presentado en el registro del Tribunal Constitucional el 30 de octubre de 1987, el Parlamento de Cataluña interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 14, 26, 36.5, 42.2, 47.1, 52.1 c), 59 d), 71.2, 83, 95.2, 149.8 y 155.2 de la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. El recurso de inconstitucionalidad se fundamenta en las siguientes alegaciones:

La Ley 16/87 pretende establecer una ordenación general del transporte terrestre. No sólo regula todas las modalidades del transporte terrestre sino que, amparándose en el principio de supletoriedad establece una regulación de alcance general que incluye a los transportes de competencia autonómica y local. La Ley 16/87 no establece, pues, la regulación material del transporte terrestre en el ámbito de las competencias del Estado, sino una ordenación global de los mismos, y esto, en tanto en cuanto lesione las competencias que la Constitución y el Estatuto de Autonomía atribuyen a la Generalidad habrá de reputarse inconstitucional. Ello explica el contenido del art. 2 de dicha ley.

En abstracto nada hay que objetar a una solución como la que aporta el art. 2, que permite cerrar un sistema normativo unitario evitando la existencia de vacíos, a la vez que formalmente respeta la distribución constitucional y estatutaria de competencias puesto que, en el supuesto de que una Comunidad Autónoma, competente en la materia, promulgue su propia regulación del transporte terrestre, el juego combinado de los principios de competencia y supletoriedad asegurará la aplicación de segundo grado o supletoria de las disposiciones estatales. Sin embargo, la formulación del art. 2 por su excesiva vaguedad e imprecisión dificulta formar un juicio sobre su adecuación o no al marco constitucional y estatutario. En efecto, la Ley tan sólo se pronuncia expresamente sobre el carácter principal o supletorio de sus disposiciones en relación a las contenidas en el Capítulo Séptimo, del Título II y en los Capítulos Segundo y Quinto del Título IV, respecto de las cuales precisa que tendrán una aplicación supletoria en aquellas Comunidades Autónomas que tengan un Derecho propio aplicable por haber ejercido las competencias que en materia de transporte les atribuye su respectivo Estatuto. Sin embargo, en lo que concierne a las demás disposiciones de la Ley, su art. 2 tan sólo proclama que serán de aplicación directa a los transportes de competencia estatal, y que, respecto de los de competencia autonómica y local, su aplicación será directa o supletoria «según resulte procedente de conformidad con el ordenamiento constitucional, estatutario y legal». Así, bajo la apariencia de un escrupuloso respeto a los preceptos constitucionales y estatutarios, el legislador central renuncia a autodefinir su propia competencia, así como a concretar expresamente qué disposiciones de la ley tienen vocación de Derecho supletorio y cuáles, al contrario, deben de ser de aplicación directa o primaria en todo el territorio del Estado. Con tal proceder, deja en manos del aplicador de la ley el verificar el alcance de las competencias estatales y autonómicas, y decidir cuándo debe atenerse a lo que establece la ley estatal y cuándo a lo que disponga, en su caso, la ley autonómica.

Sea como fuere, la cláusula polivalente del art. 2 de la Ley, al menos formalmente, salva la posible inconstitucionalidad de aquellos preceptos contenidos en la misma, que, sin ella, invadirían las competencias en materia de transporte de las Comunidades Autónomas que las tuviesen, y ello porque permite considerar cualquier precepto de la Ley 6/87 como supletorio del Derecho autonómico, salvando así su posible inconstitucionalidad, puesto que la afectación de las competencias autonómicas tan sólo puede producirse en tanto en cuanto la norma estatal haya de ser aplicada como Derecho principal. Sin embargo, en determinados casos es posible deducir el carácter principal de algunos preceptos de la Ley 16/87 que, en opinión del recurrente, invaden las materias reservadas a la Generalidad de Cataluña. A veces, el carácter principal se deduce del propio texto de algunos preceptos que, al asignar funciones normativas a órganos estatales, no son, en consecuencia, susceptibles de ser considerados como meramente supletorios del Derecho autonómico. En otros casos, el carácter principal se deduce de la relación de los preceptos de la Ley 16/87 con la Ley Orgánica 5/87.

Por lo que respecta a la distribución constitucional y estatutaria de competencias en materia de transportes terrestres, la representación del Parlamento de Cataluña alega, entre otras cosas, que interesa dejar constancia de que, mientras en relación a otras materias, el constituyente ha recurrido al concepto o criterio de «lo básico», en lo que concierne a los transportes terrestres ha renunciado a efectuar un apoderamiento general en favor del Estado y ha acudido al principio de la territorialidad. No se olvide, sin embargo, que en una materia que, como esta, tiene una innegable trascendencia en el campo económico e incluso estratégico, ha de considerarse también la incidencia de otros títulos de intervención estatal, como son, por ejemplo, los relativos a la legislación mercantil, a las obligaciones contractuales, a la coordinación de la planificación general de la actividad económica, al procedimiento administrativo común en la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, al tráfico y circulación de vehículos de motor, al establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Entrando en el análisis de los preceptos impugnados la representación del Parlamento de Cataluña hace las siguientes alegaciones:

• a) Art. 6: Este precepto atribuye al Gobierno del Estado la competencia para, por un lado, fijar los objetivos de la política general de transporte y, por otro, asegurar la coordinación de los distintos transportes terrestres entre sí. Nada hay que objetar a la corrección constitucional de esta última atribución, puesto que la misma se limita al ámbito de competencia estatal; sin embargo tal limitación no alcanza a la primera de las atribuciones realizadas, por lo que cabe deducir que la norma faculta al Gobierno estatal para establecer una política general del transporte con trascendencia en todo el territorio del Estado. Se pretende justificar esta atribución en el art. 97 C.E., olvidando que dicho precepto no tiene como función atribuir competencias al Estado, sino configurar las facultades y funciones del Ejecutivo estatal como tal, en contraposición a los demás poderes públicos estatales. Por otra parte, el art. 149.1 C.E. no otorga al Estado competencia genérica alguna en el transporte terrestre, sino que, basándose en el principio de territorialidad, le atribuye tan sólo una competencia exclusiva sobre transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. Por tanto, el art. 6 de la Ley 16/87, en tanto en cuanto atribuye al Gobierno estatal competencias para dictar una política general de transportes que afecte a todo tipo de transportes terrestres y no exclusivamente a los de competencia estatal, ha de reputarse inconstitucional.
• b) Arts. 14, 26 y 71.2: Salvo en lo que respecta a la defensa y, aunque no exclusivamente, al orden público, la atribución al Gobierno central de las funciones a las que estos artículos se refieren no puede justificarse en ningún título de intervención estatal constitucionalmente reconocido. Por ello, y dado que no existe ninguna competencia estatal genérica en materia de transporte terrestre, lo dispuesto en el art. 14, en tanto en cuanto no afecta exclusivamente a los transportes de competencia estatal, es inconstitucional. Por las mismas razones lo es el art. 26, que tampoco limita el alcance de las facultades que otorga el Gobierno a los transportes de competencia estatal, ni legitima su intervención sobre los transportes de competencia autonómica invocando exclusivamente motivos de defensa o política económica, sino que, por el contrario, se inclina por un enunciado genérico sin limitaciones que, sin duda, resulta contrario a la Constitución y al Estatuto de Autonomía. El mismo razonamiento ha de expresarse en relación con el art. 71.2 de la Ley 16/87, que asigna al Gobierno la apreciación de las circunstancias que pueden comportar la gestión pública directa de un servicio de transporte público regular de viajeros de uso general, sin limitar la facultad de tomar decisiones administrativas, exclusivamente en relación a los transportes de competencia estatal, ni invocar ningún título estatal que pueda justificar su extensión a los transportes de competencia autonómica.
• c) Arts. 42.2, 47.1 y 52.1 c): El legislador estatal confunde, sin duda, los títulos administrativos que habilitan para el transporte, con los títulos académicos y profesionales, objeto de la reserva estatal del art. 149.1.30 C.E. y, en consecuencia, considera que el título competencial específico -art. 149.1.30- prevalece sobre el genérico, en este caso, el transporte terrestre -art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña-. Sin embargo, el título administrativo previsto en la Ley 16/87, que habilita para el ejercicio del transporte, no puede considerarse «título académico o profesional», pues se trata de simples licencias o autorizaciones administrativas y no de títulos acreditativos de unos determinados estudios o conocimientos. La propia Ley estatal parece reconocer esa diferencia cuando no les confiere carácter personalísimo, previendo la posibilidad de su otorgamiento condicionado o de su transmisión, o contempla que puedan concederse también a personas jurídicas. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSTC 42/81, 42/86 y 82/86) corrobora que las licencias de calidad no son títulos académicos o profesionales. Así, pues, la competencia para regular las condiciones para el ejercicio del transporte no está atribuida en exclusiva al Estado, sino que, al tratarse de una materia conexa a la actividad del transporte, ha de regirse por las mismas reglas de competencia que disciplinan la actividad principal. Así, el Estado determinará las condiciones necesarias para ejercer el transporte de competencia estatal; mientras que la Generalidad de Cataluña las determinará en relación con los transportes de su competencia.
• e) Arts. 59 d), 83, 36.5 y 95.2: La Ley en estos artículos regula el Comité Nacional del Transporte por carretera, al que atribuye una serie de funciones que pueden infringir el orden de distribución de competencias. El art. 59 d) le otorga competencia para promover y colaborar con la Administración en la creación de Centros de información y distribución de cargas y Estaciones de transporte por carretera. Estas dos actividades auxiliares del transporte son de indudable competencia autonómica, razón por la cual no es constitucionalmente correcto apoderar a una entidad de creación estatal para realizar una actividad incluida en el ámbito de las competencias autonómicas. Por su parte, el art. 83, refiriéndose genéricamente a la Administración, y por tanto, también a la autonómica, exige que el citado Comité emita un informe con carácter previo al rescate de concesiones. El art. 95.2 lo establece en el caso de revocación o condicionamiento de autorizaciones de transporte público discrecional. Ambos preceptos infringen las competencias autonómicas por cuanto interfieren en el ejercicio de una competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña. Por la misma razón deben también considerarse inconstitucionales las análogas atribuciones que a dicho Consejo realiza el art. 36.5 de la ley.
• f) Art. 149.8: Dado que la tasa se refiere a un servicio, esencialmente de documentación, que corresponde prestar a las diversas Administraciones competentes en el sector de los transportes, es a éstas a quienes corresponde establecer y percibir el rendimiento de la tasa y no únicamente al órgano estatal.
• g) Art. 155.2: Nada hay que objetar al principio general que respeta las reglas constitucionales al exigir no sólo un mero informe previo de la Comunidad Autónoma afectada, sino el acuerdo favorable de ésta a la decisión adoptada por el Gobierno.
      Sin embargo, la excepción a dicho principio no parece constitucionalmente correcta puesto que no se precisan cuáles son «esos intereses superiores constitucionalmente garantizados» que puedan avalar una decisión unilateral del Gobierno en una materia de competencia autonómica. El primer párrafo del art. 155.2 atribuye al Gobierno la determinación de la Red Nacional Integrada en lo referente a las líneas ya existentes, exigiendo tan sólo un previo informe de las Comunidades Autónomas afectadas. Dado que dicha Red, como se desprende del art. 155.1, puede integrar líneas que discurren íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma y que, por tanto, son de competencia de la respectiva Comunidad Autónoma, la integración en la Red Nacional Integrada, para respetar la distribución constitucional de competencias, tan sólo puede ser fruto de un acuerdo con la Comunidad Autónoma afectada, por lo que resulta también inconstitucional lo previsto en el art. 155.2, segundo párrafo. Es decir, el tratamiento diferenciado de las líneas ya existentes respecto de las de nueva creación no encuentra respaldo constitucional.
      Por todo lo expuesto la representación del Parlamento de Cataluña solicita que se declare la nulidad de los preceptos impugnados.

27.

Por providencia de 10 de noviembre de 1987 la Sección acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 16/87; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 de la LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen pertinentes; asimismo la Sección acuerda publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» para general conocimiento.

28.

Por escrito presentado el 18 de noviembre de 1987, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica al Tribunal Constitucional que, aun cuando el Congreso no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones, pone a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar.

29.

Por escrito presentado el 18 de noviembre de 1987, el Abogado del Estado se persona en el recurso y solicita que se acumule al numerado 1.390/87.

30.

En el «Boletín Oficial del Estado» de 21 de noviembre de 1987 se publicó la incoación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1.392/87, promovido por el Parlamento de Cataluña contra determinados preceptos de la Ley 16/87.

31.

Por escrito presentado el 2 de diciembre de 1987, el Presidente del Senado solicita al Tribunal que tenga por personada a esta Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

32.

Por escrito presentado en el registro del Tribunal Constitucional el 30 de octubre de 1987, el Presidente del Parlamento de Cataluña interpone recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 3.3 y 13 de la Ley Orgánica 5/87, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los Transportes por Carretera y por Cable.

Según la representación del Parlamento de Cataluña, el art. 13 de la Ley Orgánica 5/87 infringe el orden constitucional, puesto que el Estado, al delegar competencias administrativas relativas a la adquisición, acreditación y control de la capacitación profesional para el ejercicio del transporte, sin concretar que las mismas tan sólo afectan a los transportes de competencia estatal, vulnera el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que tal delegación presupone la negación de una competencia autonómica y, consiguientemente, delega competencias que no le corresponden, pues vienen atribuidas directamente por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a las Comunidades Autónomas.

La previsión del art. 2, relativa a los «servicios parciales... que se encuentren íntegramente comprendidos en el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma» es manifiestamente inconstitucional. Se trata de transportes que por estar íntegramente comprendidos en el territorio de la Comunidad Autónoma son de su competencia; por consiguiente, la delegación ha de considerarse inconstitucional por tratarse de materias ajenas a la competencia del Estado. Lo mismo debe decirse en relación con el art. 3.3 que delega a las Comunidades Autónomas funciones en materia de servicios regulares de viajeros de uso especial, cuando los Centros de actividad que motivan su creación se hallan en territorio autonómico, sin hacer salvedad alguna respecto de los servicios que discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, que son de competencia autonómica.

Por lo expuesto, el representante del Parlamento de Cataluña solicita que se declare la nulidad de los artículos impugnados.

33.

Por providencia de 10 de noviembre de 1987, la Sección acuerda admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Parlamento de Cataluña contra los arts. 2, 3.3 y 13 de la Ley Orgánica 5/87; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34.1 de la LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen convenientes; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado», para general conocimiento.

34.

Por escrito de 18 de noviembre de 1987, el Presidente del Congreso de los Diputados comunica que, aun cuando el Congreso no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones, pone a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pueda precisar.

35.

Por escrito de 18 de noviembre de 1987, el Abogado del Estado se persona en nombre del Gobierno y solicita la acumulación del recurso al numerado 1.390/87.

36.

Por providencia de 23 de noviembre de 1987, la Sección acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado, y dar traslado a los promoventes de los recursos 1.391 y 1.392/87 para que, en el plazo de diez días, expongan lo que estimen procedente acerca de la acumulación.

37.

Por escrito de 2 de diciembre de 1987, el Presidente del Senado comunica que tenga por personada a la Cámara y por ofrecida su colaboración, a los efectos del art. 88.1 de la LOTC.

38.

En el «Boletín Oficial del Estado» de 20 de noviembre de 1987 se publicó la incoación del recurso de inconstitucionalidad núm. 1.393/87, promovido por el Parlamento de Cataluña contra determinados artículos de la Ley Orgánica 5/87, de 30 de julio.

39.

Por Auto de 14 de enero de 1988, el Pleno del Tribunal acuerda acumular los recursos núms. 1.391, 1.392 y 1.393 de 1987 al registrado con el núm. 1.390/87, y conceder un nuevo plazo de quince días al Abogado del Estado para que en relación a dichos recursos de inconstitucionalidad presente las alegaciones que estime oportunas.

40.

En su escrito de 2 de febrero de 1988, el Abogado del Estado solicita que se dicte Sentencia declarando que los preceptos de las Leyes 17/87 y 5/87 que han sido recurridos no son contrarios a la Constitución.

• A) Dentro del apartado relativo a las consideraciones preliminares, el Abogado del Estado llama en primer lugar la atención sobre el modo de redactar la demanda de inconstitucionalidad del recurso 1.390/87, que considera inaceptable. Como pretensión principal se pide la declaración de inconstitucionalidad de la totalidad de la L.O.T.T. (salvo cierto número de preceptos), pero no se razona esta pretensión como se debe, es decir, examinando la ley artículo por artículo (o al menos en grupos homogéneos de artículos), analizando el concreto contenido de cada precepto y argumentando su inconstitucionalidad. La demanda es, en suma, manifiestamente defectuosa en cuanto a su pretensión principal por violar la carga de fundamentación y precisión que resulta de los arts. 33 y 85.1 LOTC, e impedir así la adecuada defensa de esta parte. Por ello debe desestimarse la pretensión principal de inconstitucionalidad deducida en el recurso 1.390/87, que queda así limitado a la pretensión subsidiaria.
      Por lo que se refiere a los títulos de competencia estatal y catalana en materia de transportes terrestres, los enunciados constitucionales que han de tenerse en cuenta son, en primer lugar, los contenidos en los arts. 148.1.5 C.E. y 149.1.21 C.E. El art. 148.1.5 reserva a las Comunidades Autónomas la competencia sobre ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por cable. El art. 149.1.21 C.E. reserva al Estado la competencia exclusiva sobre «ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma». Por lo que respecta a los títulos de competencia de la Generalidad de Cataluña, hay que tener en cuenta los arts. 9.15 y 11.9 de su Estatuto de Autonomía, enunciados estatutarios que ofrecen varias posibilidades de interpretación.
      La interpretación de estos preceptos estatutarios más acorde con la Constitución, y más idónea para producir el resultado armónico que postula la STC 26/87, es la siguiente: Según la jurisprudencia constitucional establecida en materia de transportes terrestres, la competencia exclusiva de la Generalidad catalana a que se refiere el art. 9.15 de su Estatuto queda definida por lo determinado en el art. 148.1.5 C.E. Más exactamente, con el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña la Generalidad asume toda la competencia sobre la materia del art. 148.1.5 C.E. De acuerdo con la STC 53/84, la competencia del art. 11.9 del Estatuto de Autonomía va más allá del art. 148.1.5 C.E., y atribuye un poder de intervención sobre servicios de ámbito regional o intracomunitario, e incluso si salen del territorio de la Comunidad Autónoma; pero, en cambio, no alcanza a los servicios concebidos como de ámbito nacional, aunque éstos comprendan trayectos con origen y destino dentro de la Comunidad Autónoma. Por lo que respecta a la referencia que el art. 11.9 del Estatuto de Autonomía hace a la facultad con que cuenta el Estado de reservarse la ejecución directa, el Abogado del Estado estima que el principio dispositivo permite que las Comunidades Autónomas asuman competencias con carácter condicional, eventual, revocable o debilitado. La competencia del art. 11.9 es una competencia dejada al arbitrio o disposición del Estado, al que le es lícito reservarse la ejecución directa y dejar sin ella a la Comunidad Autónoma. El órgano estatal al que normalmente ha de corresponder la decisión sobre la competencia ejecutiva del art. 11.9 son las Cortes Generales y, precisamente, al legislar en materia de ordenación del transporte.
      Las demandas de los recursos de inconstitucionalidad se refieren con frecuencia al Real Decreto 2.115/78. Considera el Abogado del Estado que de las SSTC 25/83, 53/84 y 9/85 se desprende que, si tal vez no debe entenderse producida la extinción ope iuris de las delegaciones preautonómicas en materias o funciones sobre las que las Comunidades Autónomas no han asumido competencias en los Estatutos, no es menos cierto que tales competencias no son propias de la Comunidad Autónoma, sino que pertenecen al Estado, y la Comunidad Autónoma no las ejerce más que en los términos y condiciones con que les fueron delegadas. Es evidente también que estas competencias ultraestatutarias que fueron delegadas en época preautonómica no gozan de la garantía inherente a la rigidez de los Estatutos, sino que quedan a disposición del legislador estatal, que podrá confirmarlas o ampliarlas mediante la Ley Orgánica prevista en el art. 150.2 C.E.
• B) Entrando en el análisis de los preceptos impugnados, comienza el Abogado del Estado por dar réplica a las demandas de inconstitucionalidad contra los arts. 2, 3 [apartado 1, letras b) y d), y apartado 3], 5, 13, 14 (apartados 1 y 2), 16.1 y 20 de la Ley Orgánica 5/87, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable.
      La Ley Orgánica 5/87 es una ley de delegación que tiene por objeto competencias estatales, quedando fuera de ella, por tanto, las funciones ya transferidas a la Comunidad Autónoma de conformidad con lo previsto en sus Estatutos. Pretende lograr un resultado final que es el de equiparar a todas las Comunidades Autónomas en el nivel de competencia a que se refieren los arts. 2 a 13; tratando, pues, de homogeneizar el nivel de las facultades de las diecisiete Comunidades Autónomas en determinadas submaterias de la materia «transportes terrestres y por cable». Esta idea de conjunto es compartida por todas las Comunidades Autónomas excepto por Cataluña.
      La idea matriz de la Ley responde al modelo de federalismo de ejecución. Se trata de que el ciudadano -el transportista- no sufra los inconvenientes de una doble o plural intervención administrativa, generadora de artificiales barreras burocráticas que pudieran dañar la eficacia del sistema nacional de transporte y aun de toda la economía. Para evitarlo, se trata de lograr en lo posible una regulación uniforme de los transportes, mediante la libre y voluntaria renuncia de las Comunidades Autónomas a ejercitar sus potestades legislativas respecto a los transportes de su competencia o, al menos, a que este ejercicio no altere en puntos significativos la ordenación plasmada en la L.O.T.T. La «ventanilla única» no es más que una forma de expresar el principal beneficio que el ciudadano recibiría de esta idea general: No soportar dieciocho legislaciones aplicadas por dieciocho Administraciones, sino una sola legislación que le aplicará, en casi todos los casos, una misma Administración (la autonómica).
  • a) Art. 2: Este artículo delega ciertas facultades relativas a servicios parciales «comprendidos en líneas regulares interiores de viajeros cuyo itinerario discurra por el territorio de más de una Comunidad Autónoma». Para la decisión del punto planteado es capital considerar a qué se debe otorgar mayor relevancia, si a la línea (es decir, a la explotación de todos los servicios que puedan prestarse en un itinerario global objeto de concesión) o a los tráficos (diversas prestaciones de transportes posibles entre dos puntos de la línea). Es claro que una interpretación a base de «nociones intrínsecas a la propia Constitución» (STC 35/82) obliga a otorgar relevancia al carácter intracomunitario de la línea. La competencia exclusiva del art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña no alcanza a transportes regulares de viajeros desarrollados en carreteras cuyo itinerario excede de los límites territoriales de la Comunidad Autónoma. El art. 148.1.5 C.E. se refiere al itinerario «desarrollado» como un todo, y no consiente aplicar esta noción a las partes o fragmentos intracomunitarios de un único itinerario. De admitirse la tesis de los órganos recurrentes, resultaría que los vehículos adscritos a líneas intracomunitarias no podrían continuar realizando muchas de sus actuales paradas intermedias nacidas de la prestación de servicios parciales, y que los referidos tráficos secundarios intracomunitarios habrían de ser desglosados para convertirse, en su caso, en objeto de explotación a través de otras concesiones otorgadas por las Comunidades Autónomas, conforme a sus propias normas. A una unidad de explotación sucederían, pues, varias. Esta fragmentación de la unidad técnica y económica de explotación podría afectar gravemente a todo el sistema de transportes y al sistema económico general.
  • b) Art. 3, apartado 1, b) y d), y apartado 3: Los servicios objeto de fusión y las hijuelas a que se refiere el precepto están comprendidos en una línea regular intracomunitaria y, por las razones expuestas al tratar del art. 2, esta circunstancia determina la inclusión del supuesto en la esfera del art. 149.1.21 C.E., y no en la de los arts. 9.15, 11.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Es decir, objeto propio del criterio territorial se considera a la línea regular concebida como un todo -que, desde luego, comprende también sus anejos (hijuelas y prolongaciones)- sin descomponerlas por razón de los trayectos más cortos o más largos, intra o inter comunitarios, que cualifican objetivamente las diversas prestaciones de transporte o tráficos posibles dentro de una única línea. Por lo que se refiere al art. 3.3, la impugnación carece de toda base, pues ha de interpretarse refiriéndose exclusivamente a servicios de transporte regular de viajeros de uso especial que sean competencia del Estado, porque la competencia estatal es supuesto necesario de delegación (STC 53/84). Por otra parte, como este Tribunal ha reiterado (SSTC 95/84 y 157/85), no existe el deber de salvaguardar o hacer reserva expresa de las competencias autonómicas.
  • c) Art. 5: Por tratarse de autorizaciones con radio de acción intercomunitario nos hallamos claramente fuera de la competencia exclusiva del art. 9.15 del Estatuto de Autonomía. Más discutible es si la facultad delegada podría o no quedar comprendida en el art. 11.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. La tesis negativa se funda en dos razones: Primera, la licitud de que el Estado pueda reservarse la facultad ejecutiva a que se refiere el art. 11.9; segunda, la doctrina de la STC 53/84, tajantemente contraria a que puedan entenderse incluidos en una competencia de idéntico tenor a la del art. 11.9 los tráficos intracomunitarios realizados al amparo de una autorización concedida con carácter intercomunitario, por su efecto fragmentador de la uniformidad tarifaria. Este pernicioso resultado se evita en la delegación mediante las potestades generales de dirección, coordinación y c