Sentencia 149/91, de 4 de julio. Recursos de inconstitucionalidad 1689/88, 1708/88, 1711/88, 1715/88, 1717/88, 1723/88, 1728/88, 1729/88 y 1740/88. En relación con determinados preceptos de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente; don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY la siguiente
En los recursos de inconstitucional acumulados 1689, 1708, 1711, 1715, 1717, 1723, 1728, 1729 y 1740/88, interpuestos contra la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas. Han sido recurrentes la Xunta de Galicia, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, el Gobierno Vasco, el Parlamento de Cataluña el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, el Gobierno de Canarias, el Gobierno Valenciano y don Federico Trillo- Figueroa Martínez-Conde, comisionado por 50 Diputados. Se ha personado el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, y ha sido Ponente el Magistrado don Francisco Rubio Llorente, quien expresa el parecer del Tribunal.
El 25 de octubre de 1988 se presentó en el Registro General de este Tribunal escrito que recibió el núm. 1689/88, y que, suscrito por don Heriberto García Seijo, Letrado de la Junta de Galicia, formula en nombre de ésta, recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 22/88, de Costas, que a continuación se relacionan: arts. 21.3, 22 (y en la medida que guardan conexión con él también los arts. 23.2, 25, 26.1, 27.2, 28.1 y 29), 30.1 b) (en cuanto al párrafo «sin que a estos efectos, la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para edificar en el término municipal respectivo») 33.3 y 4, 34, 52.1, 53.1, 57.2, 84.1, 90 c), 110 b), c) y f), 111.1 a), b) c) y d), 112, 114, 115, 117 y 118. Disposiciones transitorias tercera (núms. 3 y [núm. 2, apartados b) y c)] y quinta (núm. 1) y Disposición final primera, párrafo 2.º
Por providencia de 7 de noviembre del mismo año, la Sección Segunda acordó la admisión a trámite de dicha demanda y acordó los traslados oportunos.
El 28 de octubre tuvo entrada igualmente en el Registro General de este Tribunal escrito al que se dio el núm. 1708/88, suscrito por don Pedro Antonio Aguiló Monjo, Jefe de la Asesoría Jurídica de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, quien, en nombre de ésta, formula recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la misma Ley de Costas: arts. 13, 22, 23, 25, 26.1, 27.2, 28.1.2, inciso segundo, 29, 30.1, 33.3, 4 y 5, 34, 38.1, 49, 52.1, 53.1, 54, 57.2, 84.1, 110 b), c), d), f) y h), 112, 115, 117 y 118, Disposiciones transitorias primera, tercera, cuarta [2 c)] y quinta, 1, y Disposición final primera, 2.
Dicho escrito fue admitido a trámite por providencia de la Sección Cuarta, de 7 de noviembre.
El mismo día 28 de octubre se registró también de entrada, bajo el número 1711/88, escrito en el que el Letrado del Gobierno Vasco don Miguel I. Legarda Ugarte formula recurso de inconstitucionalidad contra los siguientes preceptos de la Ley de Costas: arts. 3.1 a); 4.1, 2 y 4 a.11, 5; 6.1; 9.1; 11; 12.5: 13.1; 15; 18.1; 21 a 24; 25.1 a) a d) y f); 25.2 y 3; 26; 28; 29; 30.1; 31.2; 32.1 y 2; 33.4 y 5; 34.1 b), c) y e); 36; 37.2; 38; 44.1.5 y 6; 46 a 50; 52.1; 53.1; 55.2; 56.3; 57.2; 64; 67; 68; 71; 79.1 k); 84.1; 86 b); 90 c), e), f), h), i) y l); 111.1 a), b), c) y d); 111.2 y 3; 112; 115 d); 117 y 118; Disposiciones transitorias primera, 3 y 4; segunda, 1 y 2; tercera; cuarta, 1 y 2 c);quinta y séptima, 1 y 3, Disposiciones adicionales primera, tercera y cuarta, Disposición derogatoria primera, apartado 3, en cuanto que deroga el art. 14 de la Ley de Puertos.
El mencionado recurso fue admitido a trámite mediante providencia de 7 de noviembre de 1988.
Bajo el núm. 1715/88 se registró la entrada, también el 28 de octubre, del escrito por el que don Francesc Pau i Vall en nombre del Parlamento de Cataluña, presenta recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley de Costas que a continuación se indican: arts. 22.1; 23.2; 25.2 y 3; 26; 28.2 segundo inciso, 3 y 4; 29.2 segundo inciso; 30.1 b); 49.2; 110 b), c), f) y l); 112 c); 115 c) y d); 118; Disposiciones transitoria tercera y transitoria cuarta 2 c).
El recurso fue admitido a trámite por providencia del día 7 de noviembre del mismo año.
El día 28 de octubre se presentó igualmente escrito registrado bajo el número 1717/88, en el que el Procurador don Rafael Torrente Ruiz, asistido por el Abogado don M. Pardo Castillo, en nombre de la Comunidad Autónoma de Cantabria, impugna, por inconstitucionalidad, los siguientes preceptos de la Ley de Costas: arts. 22; 23; 25; 26.1; 28.1.2 y 4, 30; 33.3.4 y 5; 34; 35.2; 46; 56; 57; 58; 62; 86.3; 110 b), f), g) y h); 112, 117.8.9; 13.1 y 2; 21.1; 31.2;33.1; 101.2; 15.1.2.3 y 4; 16; 55.1 y Disposiciones transitorias primera y tercera.
El recurso fue admitido a trámite por providencia del día 7 de noviembre siguiente.
También el 28 de octubre y registrado bajo el núm. 1723/88, se presentó recurso de inconstitucionalidad en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, contra la misma Ley de Costas. El recurso, suscrito por doña María Teresa Pagés Bertrán y don Xavier Castrillo Gutiérrez impugna en particular los siguientes preceptos: arts. 3.1 a); 20; 21; 22; 23; 24; 25; 26; 27.3; 28; 29; 30; 31.1; 32.2; 33.2, 3, 4 y 5; 34.1 letras a), b), c) y e); 44.5 y 6;49.2; 52.1; 56.1 y 3; 57; 58; 59; 61; 62; 86; 87; 90 c), e) y f); 91.2 e), f) último inciso, g) y h); 93 c) párrafos primero y segundo; 110, letras b), c) d), f), g), h), i) y l); 111.1 a), b) y c); 112, 114, 115 b), c) y d); 117; 118; Disposiciones transitorias tercera 1, 2, 3, 4 y 6; cuarta 2 b) y c); séptima 1 y 3; Disposiciones adicionales tercera 1 y 3, y quinta, 2, y Disposición final primera, párrafo segundo.
El recurso fue admitido a trámite por providencia del día 7 de noviembre.
El día 29 de octubre impugna igualmente el Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias la Ley de Costas, en escrito suscrito por don Javier Verona Gómez-Acedo, registrado bajo el núm. 1728/88. Los preceptos legales cuya inconstitucionalidad se denuncia son los siguientes: arts. 21, apartado 3; 22; 23; 24; 25; 26; 27, apartado 3; 28, apartados 2 y 3; 30, apartado 1 b); 33, apartado 3; 34; 49; 50; 110; 112 y Disposición transitoria tercera.
El recurso fue admitido a trámite el día 7 de noviembre.
El mismo día 29 de octubre, don Federico Trillo-Figueroa, en nombre de 50 Diputados, presenta igualmente escrito, registrado bajo el núm. 1729/88, en el que impugna por inconstitucionalidad los siguientes preceptos de la Ley de Costas: arts. 114, en conexión con el 21.3 y 22.2, Disposiciones transitorias tercera y cuarta, en conexión con los arts. 23, 25 y 30.
Mediante otrosí, interesa que se solicite del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, del Gobierno y de las Cortes Generales el expediente de tramitación de la Ley.
Por providencia de 30 de noviembre se admitió a trámite el recurso y se recabó el envío del expediente mencionado.
El día 2 de noviembre tuvo entrada en el Registro General del Tribunal, en donde recibió el núm. 1740/88, escrito suscrito por don A. Carles Vento, don A. Ortiz Armengol y don F. Raya Medina, en el que, en nombre de la Generalidad Valenciana, se solicita la declaración de inconstitucionalidad de los siguientes preceptos de la Ley de Costas: arts. 21.3; 22; 28.1 y 2; 29; 30; 34; 35.2; 44.5; 49.2; 52.1; 86; 110 b), c) y 1); 111.1 a), b), c) y d); 112 y 118.
En su escrito de comparecencia, de 16 de noviembre de 1988, el Abogado del Estado solicitó la acumulación de todos los recursos indicados que, previa audiencia de los recurrentes, que mostraron su conformidad, el Tribunal acordó, por Auto de 24 de enero de 1989, en el que también se concedió al Abogado del Estado un nuevo plazo de quince días para alegar, tanto sobre el fondo de los recursos como sobre la solicitud de suspensión del art. 112 a) y c) de la Ley de Costas, formulada por el Gobierno de Canarias.
Por Auto de 14 de marzo, se denegó la solicitud últimamente mencionada.
Con anterioridad a ello, mediante escrito fechado en 24 de febrero, la Abogacía del Estado presentó escrito de alegaciones en el que solicitaba la íntegra desestimación de todos los recursos de inconstitucionalidad presentados.
Recibidos que fueron los expedientes solicitados en el recurso formulado por don Federico Trillo-Figueroa, por providencia de 8 de junio de 1989, se dio vista de ellos a las partes, a las que se concedió el plazo común de ocho días para exponer lo que estimasen procedente. Dentro del plazo concedido, presentó escrito de alegaciones el Abogado del Estado.
El día 2 de diciembre de 1988, en escrito registrado bajo el núm. 1953/88, doña Silvia Grau i Bertrán interpuso, en nombre de la Generalidad de Cataluña, conflicto de competencia frente al art. 8 del Real Decreto 833/88, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 20/86, básica de residuos tóxicos y peligrosos.
Admitido a trámite el conflicto mediante providencia de 12 de diciembre, por Auto de 4 de abril de 1989, previa audiencia de todas las partes y sin oposición de ninguna de ellas, el Tribunal acordó la acumulación de este conflicto a las actuaciones seguidas en los recursos de inconstitucionalidad, ya acumulados, referidos en el número anterior y otorgar nuevo plazo para alegaciones a la Abogacía del Estado, que las efectuó dentro de él.
Frente al Real Decreto 1741/89, por el que se aprueba el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, se han planteado los conflictos de competencia que a continuación se indican:
- a) Gobierno Vasco, mediante escrito de 3 de abril de 1990, suscrito por don Miguel I. Legarda Uriarte y registrado bajo el núm. 866/90. Impugna los arts.: Título 1, bienes de dominio público marítimo terrestre, los arts. 4 a); 6 (excepto su apartado 2.º, primer inciso); 8 b) y c); 18.2; 28.2, 3 y 4; 38.2, 3, 4 y 5; Disposición transitoria trigésima 2, 3 y 4; Disposición transitoria cuadragésima 2 y 3; Disposición transitoria quincuagésima 2; Título II, limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo terrestre, capítulo primero de este título, objetivos y disposiciones generales, los arts. 41.2 y 3; y 42.4; 42.2 y 3; capítulo segundo, servidumbres legales; sección primera, servidumbre de protección, arts. 43.3, 4, 5 y 6 b) y último párrafo; 44.3 (excepto último párrafo) y 4; 45.2, 3, 4 y 5; 46.2 y 3; 48.3; 49.1; 50.2; 49.2, 3, 4, 5, 6 y 7 y 50.1; sección segunda. Servidumbre de tránsito, art. 5 1.4; sección tercera. Servidumbre de acceso al mar, arts. 52.3 y 4; 55; 53.2; capítulo tercero, otras limitaciones de la propiedad, arts. 56.2 y 3; 57.2, 3 y 4; capítulo cuarto, zona de influencia, arts. 58.2 y 3; otras regulaciones del Reglamento de Costas no contenidas en su Título II, con proyección en la zona colindante a la demanial costera, arts. 9.3, 4 y 5; 21.4; 31.3 y 5; 94.2; 95.2; 110.3 y 4; 203.1 c); 142.2; 184 b), d), f) y g); 204.4; 204.1 c); 210.4 y 5; Disposiciones transitorias séptima 2 a 6; octava 2 a 6; novena 2 y 3, y undécima 3, duodécima 2 y 3; decimotercera 3, 4 y 5; decimoctava 2; vigésima 2; Disposición adicional primera 2 y 3. Título III, utilización del dominio público marítimo terrestre. Capítulo primero, disposiciones generales, arts. 60.2 y 3; 61. 2; 63; 64.4; 65; 66; 68.2, 3 y 4; 69; 70; 71.2; 72; 78.2 [excepto el segundo párrafo de la letra b)]; 80.2; 81.3; capítulo segundo, proyectos y obras, arts. 85.2; 88; 89; 90.2; 92; 93; 94.2; 95.2. Capítulo tercero, Reservas y adscripciones, arts. 102.3; 103.2 y 3; 104.3; 106.2 y 3; capítulo cuarto, Autorizaciones, sección primera, arts. 108.3 y 4; 109.5; 110.3 y 4; 111; 112; 113 a 123; 124; 128; 111.3 a 11 (ambos inclusive); 115.4; 118; 126; 128; capítulos quinto y sexto, concesiones y disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones, arts. 129.2 y 3 (excepto su inciso final); 131.3 y 4; 133.2; 134.2, 3, 4, 5, 6 y 7; 135.2; 136.2; 137.3 y 5; 138.2, 3, 4 y 5 y 139; 140.3; 141.2;142.2; 143 (excepto su núm. 2.º) 144.2; 145.2 y 3; 146.2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 [excepto la letra b)], 9, 10, 11 y 12; 149.2; 150; 151; 152.3 y 4; 154 [excepto a cánones y tarifas de la letra d) del apartado 21; 155.2 y 3; 156.3; 157.2, 3 y 4; 158.2; 159.2 y 3; 161, 162.2; 164.2; Disposiciones transitorias decimotercera 2 a 5; decimocuarta 3 a 8; título IV, régimen económico financiero de la utilización del dominio público marítimo terrestre, art. 173.2 y 5. Título V, infracciones y sanciones, arts. 176.2 y 3; 177.2 y 3; 182.2; 184; 185.2; 186; 187.2; 188.2 y 3; 189.5; 194.4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14. Título VI, Competencias Administrativas, arts. 203.3; 204.4, 5 y 6; 205.2, 3 y 4; 209.3; 210.4 y 5.
Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril de 1990.- b) Junta de Andalucía, por escrito de 6 de abril, registrado bajo el núm. 897/90, y suscrito por don Nicolás González Deleito. Impugna el art. 103.2.
Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril.- c) Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, mediante escrito de 6 de abril, suscrito por don P. A. Aguiló y don J. R. Ahicart Sanjosé y registrado bajo el núm. 902/90. Impugna los arts. 41; 42; 43; 45; 46; 47; 48; 49; 50; 51.2; 51.4; 52.2; 52.3; 52.4; 56; 57; 58.1; 58.3; 64.3; 64.4; 65; 67; 68; 71; 72; 73; 74; 81; 103; 104; 105; 106; 107; 109.1; 109.2; 111; 112; 114.2; 203.1 b); 203.1 c); 203.1 d); 203.1 f); 203.1 h); 205.1 a); 205.1 b); 205.1 c); 205.1 d); 205.2;208; 211 y las Disposiciones transitorias séptima, octava, novena, décima, undécima, decimotercera, punto 1, apartado c), y decimocuarta, apartado I.
Fue admitido a trámite también por providencia de 23 de abril.- d) Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito de 6 de abril, registrado bajo el núm. 903/90, y suscrito por don Xavier Castrillo Gutiérrez. Impugna los arts. 3.1 a); 39; 40; 41; 42.1; 43.1 y 2; 44.1 y 2; 45.1; 46.1; 47; 48.1 y 2; 51.3; 52.1 y 2; 53.1; 54; 56.1; 57.1; 58.1 a) y b), 58.2; 59.1; 61.1; 64.2; 64.3; 67; 68.1; 71.1 a); 71.1 b); 71.1 c); 71.1 e); 94.1; 95.1; 104.1; 109.1; 113.1 y 3; 114; 115.1, 2 y 3; 116.1; 117; 119.1; 120; 122;123; 174 c); 174 e); 174 f); 175.2 e); 175.2 f); 175.2 h); 177.1 c) párrafo 1.º; 177.1 c) párrafo 2.º; 203.1 b), c), d), f), g), h) y l); 204.1 a); 204.1 b); 204. ac; 205.1; 207.1; 208 b), c) y d); 201.1; 210.2 y 3; 211; Disposiciones transitorias séptima, octava, novena, décima, undécima 2, decimotercera 1 b) y c); vigésima l; Disposición adicional tercera 3; 6.5; 8.c); 40.3; 44.3; excepto el último párrafo; 45.2, 3, 4 y 5; 46.2; 48.3; 50; 51.4; 52.3 y 4; 53.2; 55; 56.2; 61.2; 63; 64.4; 65.1 y 2; 68.2 y 3; 70; 79.2; 88; 89; 94.2; 103.2 y 3; 104.3 en su último inciso; 105; 109.5; 111.3 al 11; 128, 129; 140.3; 141.2; 149.2; 150; 155.2 y 3; 162.2; 205.2 y 3; 206.4 párrafo primero; 210.4 y 5. Disposiciones transitorias duodécima 3, decimotercera 3 y 4, vigésima 2, vigesimotercera último inciso.
Fue admitido a trámite por providencia de 23 de abril.- e) Por Auto de 11 de julio, oídas todas las partes, que manifestaron su acuerdo, el Tribunal decidió la acumulación de los conflictos relacionados en el presente número de estos antecedentes a los recursos y conflictos que se mencionan en el número anterior y concedió al Abogado del Estado el plazo de veinte días para la presentación de alegaciones, que efectivamente fueron presentadas dentro del plazo otorgado.
Como fundamentación jurídica general de la impugnación particularizada de los diversos preceptos contenidos en los Títulos I, y, sobre todo, II y Disposiciones transitorias y adicionales de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas (en adelante L.C.) las Comunidades Autónomas recurrentes formulan una serie de consideraciones previas que pueden sintetizarse de la forma siguiente:
La L.C. ha procedido a una verdadera reformulación del orden de competencias, pues el Estado no dispone de título competencial alguno que pueda avalar la promulgación de una Ley como la aprobada, que, siendo tan amplia, completa y detallada, viene a desconocer las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas. Competencias que, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 148.1.3 C.E., han sido asumidas en términos de exclusividad en la materia de «ordenación del territorio, urbanismo y vivienda», mencionando, incluso -a excepción del Estatuto de Autonomía de Cantabria (art. 22.3), ya más específicamente, la «ordenación del litoral» (art. 9.9 EAC; 10.31 EAPV, 27.3 EAG; 13.8 EAA 31.9 EAV; 34.3 EA Canarias y 10.3 EAB), lo que significa que esas competencias se proyectan territorialmente hasta la misma orilla del mar, sin que sea óbice a ello el que existan enclaves de titularidad pública estatal como son las playas y la zona marítimo-terrestre y que, además, son competencias que tienden a facilitar una ordenación completa y total de los espacios, integrándose en la misma los diversos aspectos ambientales, paisajísticos, culturales, etcétera.
Pues bien, siendo incuestionable que la finalidad de la Ley que se impugna es la de proteger el litoral y salvaguardar sus condiciones naturales, siendo la competencia sustancialmente actuada la contemplada en el art. 148.1.3 C.E. y en los correlativos preceptos de los Estatutos de Autonomía, el Estado, al carecer de una competencia similar a la de las Comunidades Autónomas, sólo podrá intervenir en los diversos aspectos que integran la ordenación de las costas en la medida en que le habiliten para ello sus diferentes competencias sectoriales. Ello es así porque no cabe apelar al art. 149.1.1 C.E., aduciendo que la regulación de la función social de la propiedad afecta a las posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos, ni es admisible tampoco la pretensión de justificar la Ley en su conjunto al amparo del art. 149.1.23 o, en última instancia, del art. 132.2, en conexión con el 149.1.18, todos de la C.E.
En efecto, tratar de mantener la constitucionalidad -por razón de la competencia de la regulación que la Ley establece por razón de su incidencia en la función social de la propiedad y, por tanto, en el art. 149.1.1 C.E., supone desconocer la doctrina de la STC 37/87, fundamentos jurídicos 8.º, 9.º y 10.º
Asimismo, tampoco la protección medio-ambiental y las competencias que el Estado ostenta al respecto (art. 149.1.23 C.E.) pueden justificar la Ley en su conjunto, sin olvidar que el concepto de medio ambiente queda referido, a pesar de su carácter complejo e interdisciplinario (STC 64/82), a la protección y conservación de la naturaleza (STC 80/85), presentando así un alcance mucho más restringido y limitado que la materia «ordenación del territorio» y, como especificación de la misma, que la de «ordenación del litoral», al consistir ésta en la asignación razonada y planificada de los diversos usos a que se destina el territorio. De ahí que la materia ordenación del territorio y del litoral deba prevalecer sobre la de medio ambiente, ya que ésta queda condicionada en su contenido por aquélla, sin perjuicio de que se constituya en una específica función pública, pero dentro o a partir de las determinaciones de la ordenación del territorio, que a su vez ha de inspirarse en los dictados del art. 45 C.E.
Y, por último, el art. 132.2 C.E. no atribuye titulo competencial alguno al Estado (SSTC 58/82 y 77/84), de manera que no hay incompatibilidad entre el carácter demanial de los bienes y el ejercicio de competencias por las Comunidades Autónomas, aun cuando se proyecten sobre tales bienes, por cuanto el carácter demanial de los espacios marítimos no significa, obviamente, que no constituyan parte del territorio de las Comunidades Autónomas, en el que éstas ejercitan las competencias que les corresponden. Por lo demás, si bien el art. 149.1.18 C.E. reconoce al Estado la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, incluyéndose en las mismas las relativas al régimen jurídico de los bienes de dominio público (STC 58/82), el contenido de ese régimen jurídico queda perfilado por el propio art. 132.2 C.E., sin que pueda incluirse en el mismo aquello que no sea protección específica del demanio, de manera que el referido título materialmente tampoco puede facultar al Estado para regular la totalidad de las cuestiones que plantea la ordenación de las costas. Y en todo caso, aun cuando se admitiese el dominio público como un título concurrente con la ordenación del territorio y del litoral, no por ello tendría cabida la aplicación preferente de aquél, al tener que darse primacía al título competencial más específico (SSTC 80/85 y 68/87).
Por todo ello, las competencias de que dispone el Estado afectan sólo a extremos parciales de la Ley, ya sea en unos casos en términos de exclusividad (v. gr.: vigilancia costera), ya lo sea compartidamente, al haber retenido la competencia legislativa en su integridad (v. gr.: vertidos), o más limitadamente aun, la competencia sobre la legislación básica (v. gr.: medio ambiente), lo que conduce a afirmar que, en concreto, el tratamiento que se da en el Título II de la Ley a los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, estableciendo una regulación pormenorizada que excede del contenido propio del régimen jurídico demanial, supone una invasión de diversos sectores competenciales de las Comunidades Autónomas y, en especial, del relativo a la ordenación del territorio y del litoral y al urbanismo.
En definitiva, todo contenido normativo de la Ley que suponga materialmente una ordenación del litoral o tenga un contenido urbanístico o de ordenación del territorio, deberá ser constitucionalmente rechazado por invadir las competencias autonómicas.
Asimismo -y es la Generalidad de Cataluña en particular la que formula la advertencia-, en la Ley que se impugna faltan indicaciones respecto a qué previsiones de la misma tienen el carácter de básicas y cuáles no, a los efectos de posibilitar el ejercicio pacífico de las competencias estatales y autonómicas resultantes de los arts. 149.1.23 C.E. y 10. 1.6 EAC, respectivamente, no ajustándose, pues, a la doctrina de las SSTC 69 y 80/88.
Más aún: aquellos preceptos de la Ley que, teniendo como verdadera finalidad la protección y la conservación física del litoral, desciendan a regular agotadoramente la materia, ocupando todo el espacio normativo disponible, no sólo excederán del concepto material de bases, sino que también se opondrán al concepto formal, puesto que al mezclar lo básico con lo que no lo es carecerán, en principio, de aquella estructura -orden interno- que permite inferir con naturalidad su carácter de normas básicas.
Y, de otra parte, el legislador estatal está, asimismo, obligado a distinguir los preceptos de la Ley que tienen vigencia directa y los que solo la tienen supletoria. No haberlo hecho, funda suficientemente la sospecha de que la Ley ha sido concebida para su aplicabilidad directa en todo el territorio estatal.
Por último, también se señala, en general, que no es razonable la regulación uniforme que ha establecido la L.C., dado que las costas españolas requieren de normas y planes particulares que atiendan a las necesidades concretas, correspondiendo asumir el protagonismo a las Comunidades Autónomas y a los Municipios, al tratarse de la ordenación del litoral como especificación o subespecie que es de la ordenación territorial y del urbanismo.
Esa uniformidad, concretada en la identidad de limitaciones y servidumbres impuestas a las zonas colindantes con el dominio público, atenta, pues -puntualizan las representaciones de las Comunidades Autónomas de las Islas Baleares y de Cantabria contra el principio de autonomía que el art. 137 C.E. garantiza a las Comunidades Autónomas y supone una quiebra profunda del régimen de descentralización política.
Por su parte, el Abogado del Estado también expone una serie de consideraciones previas y generales sobre la totalidad de la Ley y los diversos Títulos de que consta.
Respecto del Título I de la Ley impugnada, tras señalar, con cita de la STC 227/88, que el art. 132.2 C.E. contiene una reserva de ley estatal, de manera que corresponde al legislador estatal, al amparo del art. 149.1.1 y 8 C.E., trazar la línea de separación entre propiedad pública (demanio natural) y propiedad privada, añade que la sustancia jurídica del dominio público no puede reducirse a una mera relación de propiedad (pública) carente de toda virtualidad para la atribución de potestades administrativas sobre los bienes que son objeto de esa calificación, ya que, antes bien, de esa titularidad necesariamente derivan potestades bien específicas.
Asimismo, en el apartado IV de sus alegaciones, el Abogado del Estado examina las impugnaciones dirigidas contra el Título II -en su totalidad, a excepción del art. 27.1 -, las Disposiciones transitorias tercera, cuarta y séptima y las Disposiciones adicionales primera, tercera y cuarta de la L.C. señalando, con carácter previo, que la cuestión central que se plantea consiste en saber si los preceptos del Título II de la L.C. vulneran o no las normas de competencia contenidas en el art. 148.1.3 C.E. y en los diversos Estatutos de Autonomía relativos a la ordenación del territorio y al urbanismo.
La tesis que mantiene al respecto la Abogacía del Estado es que los órganos autonómicos y locales que ejerzan potestades de ordenación territorial y urbanística -en particular la de planeamiento- deberán respetar los preceptos, todos los preceptos, de cualquier norma estatal adoptada dentro de las competencias propias del Estado que sean de aplicación directa e inmediata. Podrá discutirse si esas normas estatales con pretensión de aplicación directa están o no amparadas verdaderamente por títulos estatales de competencia -es decir, si son o no conformes con el orden de competencia-, pero no se puede sostener que sean inconstitucionales simplemente porque incidan en la competencia autonómica de «ordenación del territorio y urbanismo». Si los planes urbanísticos vinculan a la Administración del Estado (art. 57.1 Ley del Suelo), tan formidable capacidad autonómica y local de sujetar a la Administración central tiene la contrapartida de que esa potestad de planeamiento pueda ser lícitamente limitada por las Cortes Generales, a condición de que esos límites respeten el orden de competencia y la autonomía local.
Y lo mismo cabe afirmar, además, respecto de las decisiones o actos de aplicación adoptados por órganos estatales de acuerdo con el orden de competencia, de manera que -de acuerdo con lo declarado en la STC 227/88 [fundamento jurídico 20 c)]-, siempre que el Estado cuente con un título competencias específico para ello, el entrecruzamiento de competencias obliga a la coordinación entre las Administraciones implicadas.
En el presente caso, el Estado cuenta a su favor con tres títulos que justifican los preceptos incluidos en el Título II de la L.C.: en primer lugar, el previsto en el art. 149.1.1 C.E., ya que debe existir un minimum básico de homogeneidad en las limitaciones de derechos civiles -de los «terrenos colindantes» con el dominio público- en todo el territorio nacional; en segundo lugar, el relativo a la legislación civil a que se refiere el art. 149.1.8 C.E., por cuanto en el Título II de la L.C. hay normas que claramente han de conceptuarse como legislación civil en sentido material a la luz de la doctrina contenida en la STC 227/88, fundamento jurídico 22; y finalmente, el contenido en el art. 149.1.23 C.E., relativo a la legislación básica del medio ambiente.
Tras las referidas consideraciones de carácter general, del Título I de la Ley se impugnan los siguientes preceptos:
El art. 3.1 a) se opone, a juicio de la Generalidad de Cataluña, al principio de seguridad jurídica, al haberse establecido que la zona marítimo-terrestre se extiende hasta «donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos», a diferencia del criterio establecido en la legislación anterior (art. 1 de la Ley de Puertos, de 19 de enero de 1928, que recogía lo ya establecido en la Ley de 7 de mayo de 1880) de «las mayores olas en los temporales conocidos». De este modo, aparte de demanializarse una apreciable porción del litoral que era hasta ese momento propiedad privada, se introduce un grave factor de inseguridad jurídica, ya que siempre podrán surgir dudas acerca de cuál haya podido ser «el mayor temporal conocido», sin olvidar que ha podido ser un temporal de carácter insólito.
Junto a ello, no puede desconocerse que si las alteraciones introducidas ahora en las definiciones que daba la Ley de Costas de 1969 son artificiosas, en el sentido de carecer de justificación objetiva y razonable, necesariamente habrá que tacharlas de inconstitucionales. O tal como afirma con carácter general el Gobierno Vasco: debe tenerse presente que la regulación por Ley de instituciones garantizadas por la C.E. tiene que hacerse de modo que continúen siendo reconocibles por la idea que sobre ellas tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, ya que, en caso contrario, la Ley atentará contra la C.E., razón por la cual -añade ahora la representación del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares-, dado que los conceptos utilizados por el art. 132.2 C.E. responden a las definiciones legales que existían en el momento de su aprobación (Ley de Costas de 1969), la ampliación del concepto de zona marítimo-terrestre, que realiza la Ley de Costas de 1988, constituye una afectación ex lege que no puede vincularse ni justificarse directamente en la propia C.E., lo que comportará la necesidad de indemnización, vía expropiación, si con ello se produce el efecto de que una propiedad privada pase a integrar el dominio público (art. 33.3 C.E.).
Por su parte, el Abogado del Estado considera que bien puede afirmarse que el art. 3 de la L.C. no es una norma meramente interpretativa, vulneradora del límite existente entre poder constituyente y legislador constituido, sino que la precisión legislativa de los conceptos zona marítimo-terrestre o playa es el único modo de hacerlos operativos, correspondiendo a la libertad de configuración del legislador «la opción de definir» en el sentido en que se ha hecho en el referido artículo 3 L.C. (SSTC 183/88, fundamento jurídico 3.º, y 250/88, fundamentos jurídicos 2.º y 3.º). Por ello debe rechazarse la tesis del Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, ya que la petrificación semántica en que se apoya carece de toda razón de ser. Ni se puede dar por supuesto que los conceptos utilizados por el art. 132.2 de la C.E. hayan de tener un significado único, ni tampoco cabe restringir su campo semántico, haciendo de mejor condición a un legislador (el de 1969) determinado por contingencias de la historia.
Por lo demás, en relación a la impugnación del art. 3.1 a), añade el Abogado del Estado que «temporales conocidos» es un concepto con mayor posibilidad de ser aplicado con resultados previsibles que el anterior de «temporales ordinarios», sin que sea aceptable sostener que la expresión «mayores temporales conocidos» «amplía anticipadamente» la zona marítimo- terrestre, ya que lo sucedido una vez puede volver a ocurrir.
El Gobierno Vasco considera que los arts. 4 (excepto su apartado 3) y 5 (excepto la expresión «en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas» y la referencia a los arts. 3 y 4 con el alcance dado a los mismos), vulneran las competencias autonómicas relativas a la ordenación del territorio y del litoral (art. 10.31 EAPV), por cuanto conllevan unas consecuencias jurídicas idénticas a las de las «leyes meramente interpretativas» (STC 76/83, fundamento jurídico 1.º).
Sin embargo, para el Abogado del Estado, los apartados 1 a 6 del art. 4 y el artículo 5 de la L.C. completan la enumeración de bienes de dominio público natural marítimo-terrestre que pertenecen al Estado atendiendo a unas ciertas características naturales homogéneas que comportan esos tipos o clases de bienes, hallándonos, pues, en el caso del primer inciso del art. 132.2 de la C.E. Y también pueden quedar amparados en la referida previsión constitucional los apartados 7, 8 y 9 del art. 4, aun cuando, en estos casos, la afectación no se produzca simplemente en virtud de la mera descripción normativa -general y abstracta- de categorías de bienes caracterizados por unos ciertos rasgos materiales homogéneos, siendo necesario, a tal efecto, la concurrencia de ciertos hechos, actos o negocios jurídicos particulares.
Distinto es, no obstante, el caso de los apartados 10 y 11 del art. 4, ya que aquí la titularidad de los bienes es accesoria de las competencias estatales reconocidas por el art. 149.1.20 de la C.E.
En definitiva, el art. 132.2 de la C.E. no impide que puedan añadirse otros tipos de bienes por decisión del legislador estatal con arreglo al primer inciso del art. 132.2 de la C.E. o en atención a su accesoriedad a la competencia estatal ex art. 149.1.20 C.E., por lo que, frente a la impugnación del Gobierno Vasco, de ninguna manera pueden calificarse los arts. 4 y 5 como preceptos «meramente interpretativos» de normas constitucionales de distribución de competencias.
También se extiende la impugnación del Gobierno Vasco a los artículos 6.1, 12.5 y 15 por conexión con el Título II; Disposición transitoria primera, 3 y 4, y Disposición transitoria segunda, 1 y 2; y a los artículos 9.1, 11, 13.1 y 18.1; dada su conexión con los arts. 3, 4 y 5.
Baste señalar ahora que en relación al art. 6.1 de la L.C., el Abogado del Estado considera que al haber sido impugnado por su conexión con el Título II, el análisis debe quedar remitido al estudio de referido Título, al igual que el art. 12.5.º Y en cuanto al art. 11, debe rechazarse la pretendida inconstitucionalidad por conexión con los arts. 3.1.º a), 4 y 5.
Por su parte, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria afirma que los artículos 8 y 9 no respetan los derechos adquiridos en relación a las marismas y a las playas privadas, apelando a tal efecto a lo dispuesto en el art. 92 del Reglamento de Puertos, de 19 de enero de 1928, sobre concesiones de marismas.
Sin embargo, para el Abogado de Estado, la imputación dirigida a los artículos 8 y 9 de la L.C., que no parece ser otra que la de vulnerar los artículos 33.3 y/o 9.3 de la C.E., en realidad ha de considerarse referida a la Disposición transitoria primera de la L.C. que más adelante se examinará.
El art. 13, a juicio del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, contradice el principio de separación de poderes e infringe el art. 106.1 C.E., al equiparar el acto de deslinde a una Sentencia firme, siendo sobre este particular mucho más respetuosa la Ley de Costas de 1969 (art. 6.3).
La inconstitucionalidad del art. 13 se mantiene, igualmente, por la representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, argumentando que al no haber ampliado el art. 132.2 C.E. el ámbito material del dominio público y no conllevar, por tanto, transformación alguna de la propiedad privada en dominio público, la modificación que se ha producido en las consecuencias jurídicas del deslinde administrativo sin prever efecto indemnizatorio resulta inconstitucional (art. 33.3 C.E.).
Por el contrario, el Abogado del Estado afirma que la eficacia jurídica del deslinde que se prevé no desmiente su carácter de acto administrativo sujeto a control judicial, contencioso-administrativo y civil. El art. 13.1, en suma, parte del supuesto normal de deslinde administrativo válido, mediante el cual se determina en concreto un bien de dominio público, lo que no significa que sea ya jurisdiccionalmente inalterable, pues en ese caso, obviamente, se infringirían los arts. 1.1, 9.1 y 3, 103.1 y 106.1 de la C.E. No hay, por ello, sustracción indebida de una actividad administrativa al control jurisdiccional.
Tampoco el art. 13.1 de la L.C. infringe el art. 33.3 de la C.E., ya que el deslinde administrativo no es un mecanismo inmune jurisdiccionalmente, mediante el cual el Estado pueda apropiarse sin indemnización de los fondos privados, sin que la mera descripción general y abstracta de la eficacia del deslinde que se prevé entrañe ablación o privación forzosa singular de derechos patrimoniales privados.
Por lo demás, el inciso final del apartado 1 del art. 13 es corolario de principio enumerado por el art. 8 de la misma L.C. y éste, a su vez de los principios constitucionales declarados por el art. 132.1 de la C.E., de manera que viene a establecerse ahora que el dominio público marítimo-terrestre tiene una publicidad de fuerza superior a la tabular, derivada de las características naturales fijadas por la C.E. y la Ley.
Y en cuanto al apartado 2 del art. 13, ningún reproche de inconstitucionalidad puede prosperar, ya que, en primer lugar, el mandato legal de rectificar las situaciones registrales contradictorias es una consecuencia más del art. 8 de la L.C., estando dentro de los límites institucionales la depuración de las inexactitudes registrales (arts. 39, 40 y concordantes de la Ley Hipotecaria). De otra parte, la inscripción registral se deja al criterio de la Administración, que a la vista de las circunstancias decidirá si la publicidad tabular añadida es o no conveniente para el bien demanial. Y, finalmente, se desplaza sobre el particular la carga de reivindicar su propiedad, siguiendo así el criterio ya establecido por la jurisprudencia civil, sin que para nada se cambien artificialmente las posiciones procesales «naturales» de las partes.
En cuanto a los arts. 15 y 16, la C.A. de Cantabria considera que son contrarios al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), ya que no se especifica el plazo para concluir el expediente de deslinde o se demora sin razón el proceso de inmatriculación.
Sin embargo, el Abogado del Estado considera que los apartados 1 a 3 del art. 15 son normas protectoras del dominio público marítimo-terrestre que pretenden evitar la creación de apariencias registrales contrarias a la integridad, indisponibilidad o régimen de utilización de aquel demanio; y, a la vez, son normas protectoras de la seguridad del tráfico jurídico privado, tratando de evitar precautoriamente el acceso a la publicidad tabular de fincas aparentes en cuya adquisición pudieran quedar defraudados o perjudicados terceros de buena fe. Se justifica por ello, que los referidos apartados del art. 15 queden amparados en los apartados 1 (en relación con el art. 33.1 C.E.) y 8 del art. 149.1 C.E., sin que ninguna relación guarden con las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio o del litoral.
Asimismo, el apartado 4 del mismo art. 15 no es ni reiterativo ni innecesario, y aunque lo fuese, no por ello sería inconstitucional, debiéndose tener en cuenta que la duración máxima del procedimiento ya esté establecida con carácter general por el art. 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo y que el Reglamento General de la L.C. pormenorizará los términos y plazos.
Las consideraciones expuestas a propósito del art. 15 son trasladables al art. 16, que, además, se impugna sin aportar argumento alguno.
Por último, la impugnación del art. 18.1, por conexión con el artículo 4, apartados 5 y 10, decae automáticamente una vez demostrado que éste no es inconstitucional.
Dentro ya del Título II, relativo a las «limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre», la impugnación particularizada de los diversos preceptos se razona, de acuerdo con las consideraciones generales ya expuestas, de la siguiente forma:
Algunas prescripciones del art. 20 -como la relativa a la prevención de las perjudiciales consecuencias que para el dominio público puedan derivarse de obras e instalaciones, o la que se refiere al mantenimiento de la accesibilidad a las pertenencias públicas y a la defensa de los fines de uso general a que están destinadas- son tachadas de inconstitucionalidad por la Generalidad de Cataluña, ya que, al ser medidas de protección física y no jurídica del patrimonio natural que representan las playas y la zona marítimo-terrestre y disponer el Estado únicamente de competencia sobre la legislación básica en materia de protección del medio ambiente, en el sentido de protección y conservación de la naturaleza (STC 80/85), tales prescripciones rebasan ese ámbito competencial del Estado y vulneran a la vez el propio de las CC.AA. sobre la ordenación del litoral.
No obstante, para el Abogado del Estado dicho precepto no prejuzga si las diferentes actividades de protección demanial pueden o deben ser realizadas por el Estado o por las CC.AA., limitándose a precisar el contenido de dicha protección. Y aunque el concepto técnico y estricto de protección demanial sólo abarca una parte de las actividades enumeradas en el art. 20, de ahí no se sigue su inconstitucionalidad, porque, no prejuzgándose el orden competencial, no hay prohibición constitucional de que el legislador puede utilizar un concepto amplio o extenso de protección.
Según la Generalidad de Cataluña, el art. 21, en sus párrafos 1 y 2, incurre en inconstitucionalidad por conexión necesaria con el art. 20.
Es, de todas formas, el párrafo 3 del mismo artículo el que concita mayores objeciones para prácticamente la totalidad de los recursos planteados, ya que únicamente no es objeto de impugnación por el Parlamento de Cataluña y por los Consejos de Gobierno de las Islas Baleares y de Cantabria.
Se afirma al respecto que el carácter de «regulación complementaria» que en la referida previsión se asigna a las disposiciones del Título II resulta contrario a la propia función y naturaleza de las bases estatales, que no es la de complementar los ordenamientos autonómicos, sino la de asegurar la homogeneidad legislativa indispensable para garantizar los intereses generales en las materias en que constitucionalmente proceda.
Se añade, asimismo, que no puede prejuzgarse que las disposiciones contenidas en dicho Título II sean en todos los casos efectivas normas encuadrables en la competencia estatal ex art. 149.1.23 C.E. o en otros títulos competenciales, de manera que no es constitucionalmente admisible que, por vía indirecta, se pretenda ya establecer el alcance mismo de las competencias autonómicas exclusivas para la ordenación del territorio y del litoral, pues con ello se atribuye el Estado una competencia que no le corresponde.
No es tampoco posible justificar la referida previsión al amparo del artículo 149.1.1 C.E., siguiendo la propia doctrina de la STC 152/88 anteriores, puntualiza el Gobierno de Canarias, tratándose, a juicio de la Junta de Galicia, de un mecanismo armonizador incompatible con el art. 150.3 C.E.
Y, finalmente, el Comisionado de los Diputados recurrentes coincide en señalar que la previsión vulnera el sistema u orden constitucional de competencias, ya que mediante el recurso a la categoría de «regulación mínima» se interfieren las competencias autonómicas exclusivas o concurrentes con las del Estado. De esta manera, las limitaciones previstas por la Ley que recaen sobre territorios ajenos a la zona marítimo-terrestre, van a tener preferencia sobre las que puedan resultar del ejercicio de las competencias exclusivas de las CC.AA. sobre la ordenación del territorio, del litoral y urbanismo, las cuales sólo podrán, en todo caso, agravar esas limitaciones, pero no prescindir de las mismas.
Frente a tales argumentaciones, para el Ahogado del Estado, el apartado 1 del art. 21 se justifica en la competencia estatal resultante del art. 149.1.1 (en relación con el art. 33.1 y 2) y 8, todos de la C.E.
El apartado 2 -aunque ninguno de los recursos argumenta específicamente su pretendida inconstitucionalidad- encuentra también cobertura en idénticos títulos competenciales, ya que, entraña una excepción al apartado 1 del mismo art. 21.
Y en cuanto al apartado 3, en sí mismo considerado, es totalmente respetuoso con el orden de competencia, ya que se limita a enunciar dos rasgos propios de las normas estatales dictadas en el ejercicio de las competencias de los apartados 1 y 23 del art. 149.1 C.E. La declaración de que una regla tiene carácter mínimo da pie suficiente para inferir su naturaleza de norma básica, y, de otra parte, la cualidad de complementaria no es incompatible con la de mínima, una vez que con ello quiere significarse que el régimen del Título II es mínimo pero completo y, por este último rasgo, puede ser complementario de las regulaciones que adopten las CC.AA. en caso de que éstas sean parciales, evitándose así la formación de lagunas.
El art. 21.3 se limita, pues, a establecer una norma general de articulación entre los ordenamientos estatal y autonómico, basada en la creencia de que el Título II de la L.C., considerado en su conjunto, está amparado -al menos- en competencias estatales de regulación de condiciones básicas (art. 149.1.1 C.E.) o de legislación básica (art. 149.1.23 C.E.), dé manera que si esta presuposición es exacta, el art. 21.3 será inobjetable. En suma, por su carácter de norma de reenvío «a las disposiciones de este título» no puede entenderse que el art. 21.3 sea en sí mismo inconstitucional por menoscabar las normas de competencia autonómica sobre ordenación del litoral y otras. De existir, ese menoscabo lo habrán producido otras disposiciones del Título II nunca el art. 2 1.3.
El art. 22.1 incurre en inconstitucionalidad tanto por la naturaleza urbanística de la previsión -ya que esas normas para la protección de determinados tramos de costa deben jurídicamente reconducirse a la figura de los planes especiales o a la de los planes sectoriales prevén los artículos 17.21 y 57.2 de la Ley del Suelo, respecto de lo cual la competencia es exclusiva de las CC.AA.-, como por el hecho de que aun encuadrándose en la materia protección del medio ambiente, la Administración estatal no puede intervenir en la fijación de lo básico, sino con un carácter muy excepcional lo que no se corresponde con la facultad que el precepto le reconoce. Y, además, por su propio contenido, la previsión no puede reputarse como norma básica al carecer de la generalidad y universalidad aplicativa que son propias de la noción material de bases.
De otra parte, la inconstitucionalidad alcanza también al párrafo 2, al reducir las competencias de las CC.AA de desarrollo legislativo en materia de medio ambiente y exclusivas para la ordenación del territorio y del litoral a la emisión de un simple informe limitado a plasmar las objeciones que se deriven de los instrumentos de ordenación aprobados o en tramitación. Se asiste, de este modo, a una reformulación competencial contraria a la C.E., ya que, en todo caso, son las CC.AA. y los Ayuntamientos los que habrían de recabar dicho informe de la Administración estatal.
Por último, para el Comisionado de los Diputados recurrentes, en el art. 22.2, inciso final concurre un especifico motivo de inconstitucionalidad, consistente en arbitrar un principio de solución de conflictos contrario al sistema de prioridad de ordenamientos previsto por el artículo 149.3 C.E., según el cual, a sensu contrario, las normas de las CC.AA- en materia de su competencia exclusiva prevalecen sobre las del Estado en caso de conflicto (en este sentido, arts. 21 EAPV, 26.1 EAC, 38.1 EAG, etc.). En la previsión que se impugna, se sustituye, sin embargo, la prioridad del Derecho autonómico por la apertura de «un período de consultas», con lo que concluye legalmente la posibilidad de resolver el conflicto, sin que por lo demás se precise cuándo la discrepancia es o no sustancial, de manera que si la normativa estatal se impone aún no siendo sustancial la discrepancia, se producirá una nueva vulneración del art. 149.3 C.E.
El Abogado del Estado mantiene, sin embargo, que por razón de la finalidad y objetivo que se propone el art. 22 -proteger «determinados tramos de costa», que pueden o no pertenecer a la misma C.A.- no cabe considerar que el precepto contradiga el orden de competencia. Debe estimarse, por tanto, que las impugnaciones se producen porque se encomienda a la Administración estatal la función de desarrollar preceptos legales dictados en materias respecto de las que el Estado posee sólo competencia para regular condiciones básicas (art. 149.1.1 C.E.) o para establecer la legislación básica (art. 149.1.23 C.E.).
Pues bien el art. 22.1 L.C. no puede considerarse contrario al orden de competencia porque existen hipótesis -las de los arts. 27.2 y 28.1- en que el desarrollo del art. 22.1 está amparado por el art. 149.1.8 C.E. que permite la regulación de la materia en toda su amplitud. Además, no siempre es inconstitucional que las normas básicas se establezcan por vía reglamentaria, siempre que el desarrollo se mantenga dentro de lo básico, lo cual sólo podrá determinarse cuando se publiquen. No cabe excluir, asimismo, que esas normas de protección representen verdaderas medidas en sentido propio y riguroso, haciendo inadecuada la aplicación del criterio de reparto competencial bases/desarrollo y ejecución y, por tanto, resulta inviable el anticipar juicio alguno sobre unas normas aún inexistentes. Finalmente, no puede desconocerse que las CC.AA. y los Ayuntamientos tienen una importantísima participación en la elaboración de las repetidas normas con arreglo al apartado 2 del mismo art. 22.
Este apartado 2 del art. 22 L.C. supone, en efecto, una grado de respeto tal a las competencias exclusivas autonómicas de ordenación territorial, urbanística y litoral que la única solución posible en caso de «discrepancias sustanciales» entre normas estatales de protección e instrumentos de ordenación pasa necesariamente por el «común acuerdo» para resolver la diferencia. Cuestión distinta será la de distinguir en concreto las discrepancias sustanciales de las que no lo son, pero no puede darse por supuesta una aplicación abusiva de tal concepto, sin perjuicio de que, si se produjera, hay suficientes medios para su impugnación.
Por exceder de las competencias que constitucionalmente corresponden al Estado, están viciados de inconstitucionalidad los arts. 23, 24, 25 y 26.
Los referidos preceptos regulan formalmente la llamada «servidumbre de protección», pero en realidad contienen un conjunto de medidas calificables como de ordenación del territorio y del litoral y urbanísticas que agotan todo posible contenido de las competencias autonómicas.
No cabe al respecto justificar los preceptos que se impugnan ni en la protección del dominio público, ni en la competencia estatal ex art 149.1.23 C.E., pues, en relación a esta última, como ya se declaró en la STC 80/85, es improcedente extender la competencia sobre protección del medio ambiente a toda actuación que pueda tener alguna repercusión en el medio físico en el que se desenvuelve la vida y la actividad de los ciudadanos. Todo ello, además, sin prejuicio de que las previsiones cuestionadas no guardan relación con la protección de la naturaleza en sentido estricto, ni con las potestades básicas del Estado en la materia, a excepción de lo dispuesto en el art. 25.1 c).
En última instancia, si la cobertura de tales previsiones fuera el artículo 149.1.23 C.E., también incurrirían en inconstitucionalidad por infracción del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.), ya que, a la luz de la doctrina de las SSTC 69/88 y 80/88, el legislador debería haber designado expresamente su carácter de normas básicas o, en todo caso, debería haberlas dotado de una estructura cuyo carácter básico se infiriese con naturalidad.
También con carácter general, se tacha a los arts. 23 a 26 de inconstitucionalidad por vulneración del art. 140 C.E., ya que, a juicio del Comisionado de los Diputados y de algunas de las CC.AA. recurrentes, se ignora por completo la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, haciéndola irreconocible al dejar vacías de contenido las competencias municipales que deben corresponderles en orden a configurar su propio territorio y suelo [art. 25.2 b) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local].
Ya más en particular, se añaden otros motivos de inconstitucionalidad específicos, advirtiéndose, en primer término, que la fijación de la extensión de la servidumbre de protección (art. 23.1) no puede ampararse en las competencias del Estado sobre las bases, pues ese tipo de previsión no es conceptuable como regulación básica de acuerdo con lo declarado en la STC 69/82, debiéndose tener en cuenta que, en todo caso, la prohibición de determinadas actividades deberá serlo porque puedan perjudicar a las playas o a la zona marítimo-terrestre y no por el simple hecho de que se realicen dentro de una distancia fijada de antemano y abstractamente, prescindiendo de las características físicas de los terrenos.
Y en cuanto a la «efectividad de la servidumbre» a la que se refiere el párrafo 2 del mismo art. 23, el resultado no es otro, a juicio del Parlamento de Cataluña, que posibilitar la limitación discrecional del contenido del derecho de propiedad.
Asimismo, en los arts. 23.2, 25.2 y 26.1 se atribuyen a la Administración del Estado y al Consejo de Ministros potestades autorizatorias que son de estricto carácter ejecutivo, y en el art. 25.2, último inciso, de carácter reglamentario, siendo las mismas, por tanto, potestades ajenas a la competencia del Estado, al no ser susceptibles de ser calificadas como básicas. El resultado final es que unas competencias privativas de las CC.AA- quedan en el mejor de los casos transformadas en competencias compartidas con el Estado, lo que evidencia una vez más su inconstitucionalidad.
Por último, la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.23 C.E. tampoco da cobertura a que, tal como dispone el art 6. 1, la autorización de usos permitidos en la zona de servidumbre deba otorgarse «con sujeción a lo dispuesto en presente Ley».
También el Abogado del Estado, dada la relación del art. 23 con los arts. 24, 25 y 26, procede a un examen conjunto de tales preceptos.
De una parte, la regulación de la «servidumbre de salvamento», reflejada en el art. 24.2, se ampara en la competencia estatal para establecer el régimen de las servidumbres legales de acuerdo con el art 149.1.8 C.E. (y con la doctrina de la STC 227/88, fundamento jurídico 22). Y en cuanto a la «servidumbre de protección», tal y como resulta regulada en los arts. 23, 24.1, 25 y 26, encuentra cobertura en el art-. 149.1.23 en concurso con el art. 149.1.1 (en relación con el artículo 33.1 y 2), todos de la C.E.
Por otro lado, si el carácter formalmente básico de tales preceptos se infiere con claridad de su propia estructura y queda corroborado por el carácter de minimun que expresamente les otorga el art. 23.1, cabe añadir que también son preceptos materialmente básicos por las siguientes razones:
Por último, el apartado 2 del mismo art. 26 tiene evidente carácter básico, incluso como norma básica en materia de concesiones (art. 149.1.18 C.E.).
La no previsión de participación alguna de las CC.AA. en el señalamiento de nuevas servidumbres de tránsito en el supuesto contemplado en el art. 27.3, atribuyéndose tal facultad en exclusiva a la Administración estatal, supone, en opinión de la Generalidad de Cataluña, un nuevo desconocimiento de las competencias autonómicas sobre ordenación del litoral, ya que, puntualizada ahora el Gobierno de Canarias, la decisión debería tomarse conjuntamente por las Administraciones autonómica y estatal o, en todo caso, dando prevalencia a la competencia autonómica.
Por su parte, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares admite que la previsión y regulación de la servidumbre de tránsito encuentra cobertura en la competencia estatal relativa a la fijación de las normas básicas para la protección del dominio público marítimo-terrestre (art. 149.1.18 C.E.), pero impugna, no obstante, el párrafo 2 del art. 27 dada su conexión con el art. 22.1.
Sin embargo, el Abogado del Estado se opone a esas imputaciones, advirtiendo que, en relación a la impugnación del art. 27.2, por conexión con el art. 22.1, basta remitirse a lo ya razonado sobre la constitucionalidad de este último.
Y por lo que atañe al art. 27.3, contiene normas generales relativas al régimen de una servidumbre legal que se amparan en el art. 149.1.8 C.E., y la imposición de la servidumbre sustitutiva que se prevé en el mismo, el apartado 3 del mismo art. 27, nos sitúa por lo demás, ante un supuesto que ha de calificarse como de constitución forzosa de gravámenes que queda igualmente amparado en el mismo título de competencia estatal del art. 149.1.8 C.E.
El contenido del art. 28 es claramente incardinable en la materia ordenación del litoral y excede, por otra parte, de lo que debe ser el ámbito de la necesaria protección del dominio público marítimo-terrestre encuadrable en el art. 149.1.18 C.E., por lo que, no disponiendo el Estado de ningún título competencial que le autorice para predeterminar el alcance de los futuros planes y normas de ordenación territorial y urbanística del litoral a los efectos de asegurar el uso público y el acceso al mar, es incuestionable su inconstitucionalidad.
A ello se añade la constatación, una vez más, del criterio uniformizador seguido, sin tener en cuenta las características que puede revestir cada terreno, lo que condiciona irrazonablemente el ejercicio pleno de las competencias autonómicas.
El Abogado del Estado considera, no obstante, que el art. 28.1, en sí mismo considerado, no puede ser reputado contrario al orden de competencia, ya que se limita a establecer los rasgos generales de un tipo de servidumbre legal, lo que el legislador estatal puede hacer en virtud del título del art. 149.1.8 concurrentemente con el del art. 149.1.1, en relación con el art. 33.1 y 2, todos de la C.E.
Asimismo, en la previsión del apartado 2 del mismo art. 28, ninguna infracción hay de la garantía expropiatoria, sino pura delimitación de la función social de la propiedad a través de la legislación de ordenación del suelo (STC 37/87, fundamentos jurídicos 2.º, 3.º y 8.º). Y aunque es manifiesta su naturaleza de norma de ordenación territorial y urbanística, no por ello puede entenderse lesivo de las normas estatutarias, pues en esta materia -ordenación territorial y urbanística- el Estado tiene competencia para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos patrimoniales privados (art. 33.1 y 2 C.E.), e incluso en el cumplimiento de los deberes resultantes del art. 47 de la C.E.
De otra parte, el ejercicio de la potestad estatal expropiatoria que prevé e art. 28.3, no excluye el ejercicio de las potestades autonómicas de igual naturaleza cuando sea conforme con el orden de competencias, y no es posible sostener que las competencias autonómicas de ordenación territorial, urbanística o del litoral impidan a las Cortes Generales realizar una declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios. Sobre este particular, las únicas competencias autonómicas pertinentes podrían ser las del tipo que ha asumido el País Vasco en el art. 10.7 EAPV, pero lo cierto es que, a diferencia de lo que ocurre con las aguas continentales, las costas no aparecen en ningún Estatuto de Autonomía como específica materia sobre las que las CC.AA hayan asumido competencias. Por ello, tampoco la competencia del artículo 10.7 EAPV es pertinente, ya que las costas, como tales, no son materia de competencia vasca, sin perjuicio de que también pueda invocarse el art. 149.1.8 C.E.
Por último, el apartado 4 del art. 28 contiene una norma análoga al artículo 545 C.C., lo que pone de manifiesto que aquel precepto es una norma materialmente civil amparada en el art. 149.1.8 C.E.
Con independencia de la consecuencia dimanante de su conexión con el art. 22. 1, el art. 29, aun cuando sea subsumible en la materia protección del medio-ambiente, incurre en inconstitucionalidad al otorgar en su apartado 1 a la Administración del Estado la facultad de emitir un informe favorable que excede de la competencia ex art. 149.1.23 C.E. y deja sin contenido el ejercicio de la competencia autorizatoria autonómica.
La inconstitucionalidad alcanza, igualmente, el apartado 2 en cuanto atribuye a la Administración estatal los derechos de tanteo y retracto que prevé y la facultad de expropiar los yacimientos de áridos, al tratarse de competencias ejecutivas que exceden también de las competencias estatales.
Por el contrario, a juicio del Abogado del Estado, el inciso primero del art. 29.1 contiene una norma claramente básica que el legislador estatal puede lícitamente dictar (art. 149.1.23 C.E.). Y el inciso segundo del mismo art. 29.1 no prejuzga ni quien es el competente para autorizar la extracción de áridos con arreglo a la legislación de aguas, ni a quien corresponde establecer la distancia a que alude el precepto, limitándose el informe favorable de la Administración estatal estrictamente a la incidencia de la extracción de áridos en el dominio público marítimo-terrestre, lo que se justifica -independientemente del carácter intercomunitario o intracomunitario de la cuenca a la que pertenezca el cauce- en que corresponde a la Administración del Estado asegurar la integridad de ese dominio, según resulta de la STC 227/88 (fundamento jurídico 18), sin que sea desproporcionado el medio elegido (informe favorable) para alcanzar ese fin.
La creación y regulación de los tanteos y retractos legales que se prevé en el inciso primero del art. 29.2 es materia civil, amparada por el art. 149.1.8 C.E. concurrentemente con el art. 149.1.1, en relación con el art. 33.1 y 2, de la C.E. Y titular de esos derechos no puede ser otro que la Administración del Estado, dado que precisamente, el dominio público marítimo-terrestre al que se aportan los yacimientos de áridos, ha de ser propiedad demanial del Estado (art. 9.1 L.C.).
En relación al segundo inciso del art. 29.2 cabe reiterar lo ya expuesto a propósito del art. 28.3.
Concluye la impugnación del Título II con la de su art. 30, por ser también su contenido propio de la competencia de las Comunidades Autónomas sobre la ordenación urbanística, sin que pueda ampararse ni en la regulación protectora del dominio público, ni en la relativa a la protección del medio ambiente.
Además, con tal previsión desaparece prácticamente la competencia de planeamiento municipal y queda directamente afectada, por tanto, la garantía institucional de la autonomía local, desconociéndose el propio mandato del art. 25.2 d) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Sin embargo, a juicio del Abogado del Estado, en el apartado 1 del art. 30, el legislador, que se remite a lo que resulte de la ordenación territorial y urbanística, se ha ceñido a establecer una dimensión mínima de la zona de influencia, y una norma que establece un mínimo es una norma de evidente carácter básico.
Además, el precepto formula dos criterios generalísimos: el contenido en la letra a), que, relacionado con el art. 28.2, tiene muy poca virtualidad limitativa y es poco más que recordatorio del art. 13.2 e) de la Ley del Suelo, y, en segundo lugar, la prohibición contenida en la letra b), inciso segundo -el inciso primero es absolutamente inocuo desde el punto de vista del orden de competencia, por ser mera norma de reenvío-, no está desprovista de relación con el art. 73 b) de la Ley del Suelo. Ambos criterios son clarísimamente básicos infiriéndose este carácter con naturalidad de su carácter de límites generales de la potestad de planeamiento territorial y urbanístico, plenamente congruentes con los fines del art. 20. Debe tenerse en cuenta, por lo demás, que la limitación de la densidad de edificación es el único medio, verdaderamente efectivo, para impedir tan indeseables resultados como la formación de pantallas arquitectónicas o la acumulación de volúmenes.
En cuanto al apartado 2 del art. 30, el establecimiento de la prioridad de la autorización de vertido sobre las licencias urbanísticas es algo que está perfectamente al alcance del legislador estatal, tanto si se consideran las competencias, estatales en materia de bases de régimen local (art. 149.1.18 C.E.), como si se atiende a las relativas a la protección del medio ambiente (art. 149.1.23 C.E.).
El Título III de la Ley: Utilización del dominio público marítimo-terrestre.
El presente Título, el más extenso de la Ley de Costas, se compone de seis capítulos: Disposiciones generales, Proyectos y obras, Reservas y adscripciones, Autorizaciones, Concesiones, y Disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones.
El Abogado del Estado efectúa una alegación general, referida a la totalidad del Título. Centra su atención en la cláusula residual de competencia del art. 149.3, inciso 2, de la Constitución porque, aunque las Cortes Generales se han basado en varios títulos competenciales, entiende que el contenido de muchas normas del Título I de la Ley de Costas se justifica por la competencia residual del Estado sobre las costas. «Costas» es una materia claramente identificada en la legislación preconstitucional y en la propia Constitución (art. 132.2, art. 148.1.11, que se refiere a aguas interiores, art. 149.1.20). Pese a ello, ningún Estatuto la toma en consideración para asumir competencia sobre ellas, excepción hecha de los puertos, sometidos a una legislación especial distinta de la costas desde 1969. Esta circunstancia negativa implica una competencia estatal general sobre la utilización de costas y su régimen, como muestra una consideración reflexiva de los fundamentos jurídicos 14 y 11 de la STC 227/88.
Las competencias autonómicas más frecuentemente invocadas por los órganos recurrentes no cubren o se extienden a todo el régimen de utilización del demanio costero, aunque sí existan normas estatutarias relativas a determinadas utilizaciones (v. gr.: vertidos). La ordenación del litoral se concibe estrechamente relacionada con la determinación de usos del espacio litoral; lo cual es diferente al régimen de utilización del dominio público marítimo-terrestre, pues con él se trata de preservar el carácter communis omnium de los bienes que lo integran, haciéndolo compatible con usos específicos de interés público. Igualmente la competencia autonómica en materia de concesiones no es invocable, porque se contrae a las otorgadas en el ámbito de competencias de cada Comunidad Autónoma, que no abarca a las costas como tales.
Estas tesis son confirmadas, según el Abogado del Estado, por los decretos de transferencia en materia portuaria y de ordenación del litoral, donde el Estado retiene siempre las competencias sobre la utilización del demanio marítimo-terrestre. En todos ellos se expresa que el Estado tramitará y resolverá las concesiones y autorizaciones incluidas en aquél, salvo el Real Decreto 3.301/81 (Cataluña), donde se establece que la Generalidad, previo pronunciamiento favorable de la acomodación del uso del suelo al correspondiente plan, tramitará los expedientes con arreglo a la legislación de costas, que serán resueltos por la Administración del Estado.
En el Capítulo Primero: Disposiciones generales (arts. 31-41), las impugnaciones afectan a casi todos sus preceptos, aunque se concentran sobre los arts. 33 y 34.
a)
El art. 31 es objetado en la medida en que los usos comunes del dominio marítimo-terrestre, tanto generales (ap. 1) como especiales (ap. 2), los somete a un régimen constituido por «esta Ley», y reglamentos y normas aprobadas conforme a ella además de otras leyes especiales, en su caso. El Gobierno Vasco censura que en ese precepto no se contempla que la utilización del dominio público ha de ajustarse a los usos previstos por los correspondientes planes urbanísticos y de ordenación territorial y del litoral, los cuales deben prevalecer -aun sometidos a las prescripciones básicas de la Constitución sobre tal clase de bienes, y los establecidos por el Estado al amparo de los arts. 149.1.18 y 132 C.E.- en lo que no se encuentre comprendido dentro del estricto ámbito de defensa, recuperación, mejora y conservación del demanio marítimo-terrestre.
La Comunidad de Cantabria dirige su impugnación al último inciso del ap. 2 del art. 31, porque entiende que la tajante prohibición de usucapir derecho a usos especiales vulnera los arts. 33.3 y 9.3 (interdicción de la retroactividad de leyes restrictivas de derechos), y contradice la posibilidad de desafectación prevista por el art. 341 C.C.
El Abogado del Estado, por su parte, contiende que el art. 31.1 L.C. se limita a regular el uso común general de los bienes de conformidad con su carácter communis omnium, por lo que solamente se puede reputar lesivo de las competencias estatutarias de ordenación del litoral confundiendo dos nociones distintas de «uso». La Ley no regula la determinación del uti o del frui que corresponde a la propiedad inmobiliaria; se ciñe a pormenorizar en qué sentido es de todos el espacio costero definido por la Constitución, desarrollando o precisando el art. 339.1 C.C. Es, pues, un precepto materialmente civil, dictado por el legislador estatal en virtud no tanto del art. 149.3 Constitución como de, los núms. 1 y 8 de su art. 149. 1, en cuanto a los arts. 45.1 y 132.2 C.E. reconocen un derecho constitucional de los españoles al uso común del mar y su ribera.
En cuanto al ap. 2 del art. 31 L.C., el Gobierno de la Nación niega que los criterios generales que enuncia tengan algo que ver con la ordenación territorial o urbanística. Encuentra su amparo en la cláusula residual del art. 149.3 C.E., e igualmente como norma básica en materia de concesiones (art. 149.1.18 y STC 227/88, fundamento jurídico 23). La prohibición de adquisición ex usucapione rige hacia el futuro, por lo que no vulnera los preceptos alegados por Cantabria. A las situaciones creadas al amparo del art. 57 Decreto-ley de Puertos de 1928 atiende la Disposición transitoria sexta, 3, no impugnada por nadie.
b)
El art. 32 es recurrido por el Gobierno Vasco por idéntica razón que el anterior, al permitir que los usos y actividades en la zona marítimo-terrestre no se sujeten a los diversos planeamientos que recaen sobre ella.
El Abogado del Estado considera que el precepto contiene unas reglas generales prevalentemente concesionales, porque su finalidad inmediata consiste en prescribir los criterios de otorgamiento del título administrativo de ocupación (aps. 1 y 3), y ordenar la inclusión en él de cláusulas que impidan determinadas utilizaciones (ap. 2). Por lo que se justifican como normas básicas sobre concesiones administrativas (art. 149.1.18 C.E.), aunque también se pueden considerar normas básicas para la protección del medio ambiente (art. 149.1.23).
c)
El art. 33 ha sido impugnado en todos sus apartados, salvo el primero. Las Comunidades Autónomas estiman que el precepto da vida a normas de ordenación de las playas, tanto por su contenido material y específico como porque sus determinaciones son propias de planes de ordenación de costas. El Estado es absolutamente incompetente para dictar este tipo de regulación, que corresponde de lleno a la competencia de urbanismo, ordenación del territorio y del litoral. La Comunidad de las Islas Baleares enfatiza que la Ley de 1988 supone un claro retroceso respecto a lo acordado en los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios en materia de litoral (en su caso, el Real Decreto 356/85, de 20 de febrero, anexo I-B-a), en donde se había reconocido que las Comunidades Autónomas disponían de plenitud de facultades para formular, tramitar y aprobar los planes de ordenación del litoral respecto de playas y/o zona marítimo-terrestre, previo informe del Estado.
Determinados aspectos son objeto de impugnación individualizada. La remisión que efectúa el apartado 3 del art. 33 a ulteriores determinaciones reglamentarias por parte de la Administración del Estado, que no encuentran justificación alguna. La retención de puras facultades de gestión, en virtud del inciso final del apartado 4. Y la referencia a «campamentos y acampadas» que contiene el final del apartado que es objeto propio de normas urbanísticas.
El Abogado del Estado afirma la constitucionalidad de todos los apartados del art. 33 L.C. Su apartado 2 no ordena el litoral, sino que enuncia una consecuencia directa de lo establecido por el art. 31.1 en desarrollo del derecho constitucional al uso común del dominio público marítimo terrestre. Respecto a los apartados 3 y 4, aunque no se les puede negar el carácter de ordenación, establecen medidas que se encuentran dentro de las facultades de protección del medio ambiente, ex art. 149.1.23 C.E., y que tienden a asegurar la supremacía del uso común general de las playas. La facultad que el apartado 4 reconoce a la Administración estatal se justifica en cuanto permite dispensar de una regla básica. El apartado 5 es válido por las mismas razones, siendo más acentuado aún el designio de excluir determinados usos contrarios a los usos comunes generales acordes con la naturaleza de las playas, y reforzado por la competencia estatal para dictar reglas sobre tráfico y circulación (art. 149.1.21 C.E.).
d)
El art. 34 es atacado por todas las Comunidades Autónomas como una habilitación abierta a la Administración del Estado para que se dedique a una pura ordenación del litoral, a pesar de que la materia les corresponde en exclusiva. Se trata de una vía para coartar o limitar las competencias autonómicas para la Generalidad Valenciana; para Galicia, el precepto supone una reformulación competencial: Las Comunidades Autónomas quedan relegadas a emitir informes, reservándose el Estado la regulación de los distintos tramos de costa. El Gobierno de Canarias señala que la situación debe ser la inversa, al menos en los supuestos contemplados por las letras b), c) y d), que se refieren a normas indeterminadas, propiamente urbanísticas, que corresponde aprobar a la Comunidad Autónoma sin perjuicio de ser informadas por el Estado. Baleares concreta más, al apuntar que la figura debe reconducirse a los planes especiales que regula el art. 17.1 de la Ley del Suelo, o a los planes sectoriales de su art. 57.2. No se trata en modo alguno de normas básicas de protección del medio ambiente, ni tampoco de medidas dirigidas a proteger el dominio público. La Generalidad de Cataluña descarta que pueda hablarse de coordinación y -junto con otras Autonomías recurrentes- hace notar que la indicación de que la Administración del Estado dictará las normas «sin perjuicio» de las competencias autonómicas y locales, y previo su informe (sólo respecto de las normas específicas), no es más que un maquillaje de la invasión competencial producida. La Junta de Galicia afirma que se trata de una armonización fuera y al margen de lo previsto por el art. 150.3 de la Constitución.
Las Comunidades de las Islas Baleares, Cataluña y Canarias impugnan por separado distintas letras del apartado 1 del art. 34. La letra a) es cuestionada por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, porque su contenido desborda la fijación de bases de protección de la naturaleza. La letra b) es cuestionada por las tres Autonomías, porque el Estado carece de todo título competencial para aprobarla, y permite que se inmiscuyan normas carentes de rango en el ejercicio de competencias autonómicas exclusivas. La letra c) es atacada porque, sin apoyo constitucional alguno, supedita las competencias autonómicas a directrices estatales; no se trata de aprobar una normativa sobre vertidos, sino de determinar los usos del territorio y delimitar ubicaciones. La letra e), finalmente, es cuestionada individualizadamente por Cataluña por la misma razón de total carencia de título competencial en manos del Estado.
El Abogado del Estado inicia sus alegaciones en defensa del art. 34 con unas puntualizaciones acerca de su interpretación. A la vista de la cláusula expresa de salvaguardia de las competencias autonómicas y locales que contiene, entiende que es menester interpretarlo como un precepto referido únicamente a las competencias estatales. Por añadidura, el informe previo a la aprobación de las normas hace posible que las Comunidades Autónomas, o los Ayuntamientos, hagan ver si se han respetado o no sus respectivas competencias. El precepto legal, que se reduce a habilitar la aprobación de normas, debe ser juzgado por lo que dice, no por su uso potencial (STC 58/82, fundamento jurídico 2.º).
Desde esta perspectiva, el art. 34 entra en la competencia del Estado sobre su dominio público, que incluye una plena competencia para regular el régimen de su utilización, y una competencia igualmente plena en cuanto a su protección lato senso, y referida a las bases en cuanto protección del medio ambiente. Las letras a), d) y f) de su apartado 1 se refieren a materias ajenas a las Comunidades Autónomas. Lo mismo puede decirse parcialmente de la letra b), en lo que se refiere a vertidos y extracciones de áridos. En su primera parte, relativa a los servicios de temporada en las playas, enlaza con lo previsto en el art. 33.4 L.C., y no puede ser a priori juzgado contrario al orden de competencia, ya que la fijación de prioridades no tiene por qué exceder de la competencia estatal, aun si se redujera a lo básico. La letra c) tiene como objeto la localización de infraestructuras e instalaciones, actividad típica de planificación territorial, pero situada en el demanio marítimo-terrestre. Por lo que limitación a las potestades autonómicas y locales de planificación se ven justificadas por razones de protección, aunque sin exceder de lo básico (art. 149.1.23 C.E.). Además, la localización supone un modo de utilización del dominio público que requerirá una decisión de reserva, adscripción o concesión que sólo compete a la Administración del Estado (art. 35.2 L.C.), ofreciendo las directrices una manera adecuada para exteriorizar los criterios generales a seguir al adoptar tales decisiones. Finalmente, las directrices de policía para el recto uso de las playas que contempla la letra e) no constituyen ordenación del litoral, sino que engarzan con el inciso final del art. 31.1 L.C. Además, la competencia estatal se refuerza en lo relativo a la seguridad pública (art. 149.1.29 y STC 123/84, fundamento jurídico 3.º).
e)
El art. 35.2 ha sido recurrido por Cantabria y Valencia. Alegan que, al dejar ese precepto la eficacia y ejecutividad del planeamiento urbanístico respecto a la Administración del Estado, derogando el art. 57 L.S., se infringe la competencia autonómica en materia de urbanismo, y se genera una grave inseguridad jurídica con vulneración del art. 9.3 C.E., incidiéndose con contumacia en el predominio de la legislación sectorial que condujo al fracaso de la legislación urbanística de 1956.
El Abogado del Estado hace ver que la norma combatida había sido pacíficamente admitida en los Decretos de transferencia de servicios, y es adecuada a la Constitución. La eficacia vinculante de tos planes de urbanismo que formula el art. 57.1 L.S. no puede entrañar una confusión de potestades, de acuerdo con la STC 56/86, fundamento jurídico 3.º, y como muestra el apartado 2 del mismo precepto de la Ley del Suelo. El otorgamiento de los títulos administrativos de ocupación del dominio público, que debe conformarse a las determinaciones de la ordenación urbanística, no puede limitarse a una pura actividad de ejecución de los planes, privando al Estado de su competencia sobre el régimen de utilización del dominio público.
f)
Los arts. 36 y 37.1 han sido cuestionados por el Gobierno Vasco, por privarle de las facultades de gestión, mediante autorizaciones y concesiones, del dominio público afecto al ejercicio de sus competencias. Los razonamientos en apoyo de esta tesis se formulan en términos idénticos a la impugnación del art. 64 y concordantes L.C.
El Abogado del Estado niega que los títulos alegados por la Comunidad Autónoma sean pertinentes, porque el dominio público marítimo-terrestre no es de titularidad autonómica, por lo que no se encuentra comprendido en el art. 10.7 EAPV. (cfr. STC 227/88, fundamento jurídico 22); y porque el artículo impugnado no se refiere a concesiones que sean competencia del País Vasco [art. 11.1 b) EAPV], sino a concesiones estatales en materia de costas, como confirma el art. 65 L.C.
g)
El art. 38 es objetado por el Gobierno Vasco por no respetar su competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Más limitadamente, el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares ataca su apartado 1 por idéntico motivo, señalando que el art. 178.1 L.S. somete la publicidad a través de carteles o vallas a la disciplina de la legislación de urbanismo.
El Abogado del Estado refuta la impugnación, argumentando que el art. 38.1 L.C. se ciñe a excluir un tipo de utilización del dominio público marítimo-terrestre, lo mismo que hace su art. 33.5. En cuanto a lo dispuesto en el apartado 2 del art. 38, considera que es una prohibición amparada por los núms. 6 y 1 del art. 149.1 C.E., en cuanto limitación a la actividad de las empresas publicitarias, congruente con lo establecido en otras Leyes estatales [art 55.3 de la Ley del Suelo, art. 8.3 i) de la Ley de Defensa de los Consumidores, art. 4 de la Ley General de Publicidad].
Del Capítulo Segundo: Proyectos y obras (arts. 42-46), del Título III de la Ley de Costas, son impugnados los arts. 44 y 46.
a)
El art. 44 es objetado por el Gobierno Vasco, en su apartado 1, porque no sujeta los usos y actividades a los distintos planeamientos que recaen sobre el demanio marítimo-terrestre, y en sus apartados 5 y 6 porque no articulan correctamente la protección y uso del demanio con las competencias autonómicas de ordenación territorial. La Generalidad de Valencia impugna su apartado 5 porque considera que la fijación de cuál debe ser la localización de los paseos marítimos, y los usos a los que deben ser destinados preferentemente, son determinaciones que corresponden al planeamiento urbanístico, por lo que el precepto carece de todo fundamento competencial. La Generalidad de Cataluña cuestiona el mismo apartado 5 y también el 6, porque considera que sus contenidos sobre paseos marítimos, instalaciones de aguas residuales y colectores, suplantan la competencia autonómica sobre ordenación del litoral y sobre urbanismo.
El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad del art. 44 de la Ley. Su apartado 1 prescribe precisamente que los proyectos de obras deben formularse «conforme al planeamiento que en su caso desarrollen». El apartado 5 (que debe leerse en conjunción con la Disposición transitoria séptima 3), excluye un uso posible de la ribera del mar, lo que se justifica tanto como regulación del domino público como norma básica de protección del medio ambiente. El carácter preferentemente peatonal de los paseos marítimos puede explicarse de igual modo, así como norma restrictiva del tránsito y circulación de los vehículos a motor (art. 149.1.23 C.E.). El art. 44.6, sobre tratamiento de aguas residuales es una norma básica de protección del medio ambiente (art. 149.1.23); y, en cuanto limitativa del ejercicio de derechos dominicales privados, puede, asimismo, ampararse en el art. 149.1.1 C.E. La norma estatal establece un mínimo: Nada impedirla a las Comunidades Autónomas alejar aún más esas instalaciones, sin que se prejuzgue a quien corresponde autorizar.
b)
El art. 46 es atacado por el Gobierno Vasco y por el de Cantabria, porque se desvincula del planeamiento territorial y urbanístico, y porque mediatiza las competencias autonómicas.
El Abogado del Estado lo niega, porque el precepto se refiere exclusivamente a los planes de obras y otras actuaciones de competencia estatal.
Del Capítulo Tercero: Reservas y adscripciones (arts. 47-50) son objeto de recurso la totalidad de sus preceptos.
a)
Los arts. 47 y 48 son atacados por el Gobierno Vasco, porque la reserva de determinadas pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, en favor de la Administración del Estado, rompe la sujeción a los distintos planeamientos territoriales.
El Abogado del Estado subraya que la Ley permite declarar reservas exclusivamente para el cumplimiento de fines de competencia de la Administración del Estado. Sin que en los preceptos impugnados haya nada que ofrezca base para pensar que pretende desvincularse de ningún planeamiento que esté obligada a cumplir según las Leyes.
b)
El art. 49 ha sido cuestionado en seis recursos, bien en su integridad, bien en su apartado 2, por vulnerar las distintas competencias autonómicas en materia de puertos. Las facultades que se otorgan a la Administración del Estado dejan totalmente supeditadas las de las Comunidades Autónomas, cuyo ejercicio queda sometido al beneplácito de aquélla con apoyo exclusivo en la utilización del dominio público, a pesar de que el dominio público no es fuente de competencias (SSTC 58/82 y 77/84).
Todos los órganos recurrentes hacen ver el recorte que la Ley efectúa respecto al equilibrio alcanzado por los Reales Decretos de transferencia de puertos. En éstos también se preveía un informe, previo y vinculante, por parte del Estado respecto de obras e instalaciones que ocuparán el demanio estatal. Pero su ámbito era mucho más reducido, al referirse solamente a los proyectos que se encontraban fuera de la línea de ocupación de la porción de dominio público adscrito a la Comunidad Autónoma; su alcance más limitado, al ceñirse a los efectos de las obras sobre la costa, la plataforma costera y la dinámica litoral, y no abarcar ni la delimitación del terreno susceptible de adscripción, ni los usos previstos, ni otras eventuales medidas de protección. Por añadidura, se incluían garantías procedimentales ausentes en la Ley: Plazo máximo de emisión, silencio positivo, adscripción automática.
Todos estos elementos, que equilibraban las relaciones entre la Administración titular del puerto y el Estado, en cuanto titular del demanio, están ausentes de la regulación legal, dejando a las Comunidades Autónomas en una inadmisible situación de subordinación o tutela respecto de la Administración del Estado, a pesar de encontrarse en el ejercicio de competencias exclusivas. El Gobierno Vasco desarrolla la idea de que, en el marco compuesto del Estado de las Autonomías, la adscripción de bienes del dominio público marítimo-terrestre a las Comunidades Autónomas sólo puede ser entendido como una puesta a disposición de los bienes necesarios para el ejercicio de sus competencias propias. El Estado sólo puede retener lícitamente las facultades imprescindibles para controlar que son llevadas a cabo efectivamente las obras portuarias, y para determinar las medidas necesarias para asegurar la integridad física de los bienes contiguos. La adscripción de bienes que regula el art. 49 permite que el Estado alcance una posición de tutela totalmente impropia, además de provocar una participación indeseable del régimen jurídico dentro de cada uno de los puertos, en parte sometidos al pleno dominio de la Comunidad por los Decretos de transferencia y en parte «adscritos» en la forma prevista por la L.C.
Es objeto de impugnación individualizada el inciso «las disposiciones pertinentes» del apartado 1 del art. 49 L.C., al permitir que la Administración del Estado asuma una potestad reglamentaria sin título alguno e interfiriendo la exclusiva competencia de cada Comunidad Autónoma sobre los puertos de que son titulares. Asimismo, se ataca la fijación de un plazo máximo en las concesiones portuarias, que la última frase del art. 49.1 cifra en treinta años, por carencia de competencia (plazo que contradice lo dispuesto, con carácter general, por la Ley 14/83, de 27 de julio, de Patrimonio de Euskadi, cuyo art. 57.2 señala el plazo de cincuenta años).
Frente a estas alegaciones, el Gobierno de la Nación sostiene la validez del art. 49 L.C. Con carácter previo, hace ver que la regulación de la adscripción de bienes de la zona marítimo-terrestre corresponde a las Cortes Generales, y no a las Comisiones Mixtas ni a los Reales Decretos de transferencia [art. 147.2, d), C.E.; SSTC 11/86, fundamento jurídico 3.º, 88/87, fundamento jurídico 3.º, y 76/83, fundamento jurídico 28). Naturalmente, al efectuar esa regulación del legislador estatal está sometido a diversos límites entre los que se encuentra no vulnerar las competencias de las Comunidades Autónomas, pero inversamente, su plena competencia sobre el demanio costero no puede conducir a que la Administración del Estado quede reducida a una ejecución servil de las decisiones autonómicas, de manera que no le quepa más que adscribir a las Comunidades todas las porciones demaniales que ellas seleccionen a su arbitrio. Sólo se puede exigir de las Cortes una ponderación razonable de los títulos competenciales incidentes, que dé lugar a una articulación armónica o equilibrada, como la plasmada por el art. 49.
Tras examinar las prescripciones de su apartado 1, el Abogado del Estado concluye que nada hay en él de inconstitucional. En relación con el plazo máximo de las concesiones, considera lógico que coincida con el determinado por el art. 66.2 L.C., y constituye norma básica de las concesiones (art. 149.1.18, SSTC 227/88, fundamento jurídico 23.i y 248/88, fundamento jurídico 6.º). Respecto al apartado 2 de este artículo 49, afirma que el informe favorable previo de la Administración del Estado es la razón que permite que un acto autonómico (la aprobación de un proyecto de obra) lleve implícita la adscripción de dominio público estatal como previene el apartado 3. Es, pues, una técnica de simplificación procedimental. En modo alguno condiciona ilegítimamente las competencias autonómicas de ordenación territorial, urbanística o litoral. Tampoco lesiona las competencias en materia portuaria o de vías de transporte, porque éstas no dan derecho a que la adscripción de unos bienes determinados, que no pertenecen a la Comunidad Autónoma, se verifique en los términos que mejor le cuadren. La Administración del Estado debe velar por el estricto cumplimiento de los principios del art. 132.1 C.E., que es a lo que alcanza el razonable contenido del informe estatal regulado por el art. 49.
c)
El art. 50 es atacado por el Gobierno Vasco y por el de Canarias. Ambos denuncian que la reversión de las porciones demaniales adscritas dependan de la decisión unilateral del Estado; aquél denuncia igualmente el excesivo alcance de las causas de reversión previstas. Las Comunidades Autónomas son a quienes corresponde decidir sobre la procedencia de la reversión, tal y como había previsto el Real Decreto de Transferencias de Puertos al País Vasco, porque la adscripción de bienes de dominio público necesarios para el ejercicio de sus competencias exclusivas no puede quedar al arbitrio del Estado; el dominio público se subordina instrumentalmente al Ente titular de la competencia (STC 58/82). El Gobierno Vasco entiende, sin perjuicio de lo anterior, que resultaría inconstitucional el alcance que a la reversión estatal le da el art. 50. La causa consistente en la no utilización de los bienes adscritos para los fines objeto de la adscripción sólo sería admisible en cuanto al control de la efectiva realización de la obra portuaria, quedando cumplida una vez terminada la construcción; lo referente al régimen de explotación posterior es un aspecto vedado a la fiscalización estatal. En cuanto a la segunda causa de reversión, de carácter sobrevenido, da lugar realmente a una confiscación, y sólo podría encontrar justificación en un plan aprobado de conformidad con el art. 131 C.E., que en ningún caso puede determinar el cese en el ejercicio de competencias autonómicas, o la delimitación o definición de sus contenidos (STC 76/83, en relación con el art. 9, Proyecto L.O.A.P.A.).
El Abogado del Estado, por el contrario, entiende que los dos supuestos previstos para la reversión son irreprochables. El primero, porque la adscripción se justifica por el cumplimiento de un fin, por lo que si éste desaparece, desaparece la causa de la adscripción, y sobreviene su extinción (cfr. art. 83 L.P.E.). Es claro que el acto que así lo declare es susceptible de control jurisdiccional. La segunda hipótesis de reversión se justifica por la prevalencia de los fines estatales enumerados en el art. 149.1 C.E. La cita del art. 131 es, en cierto modo, redundante, porque necesariamente ha de enlazarse con el art. 149.1.13, aunque tal vez se explique por la prioridad vertical reconocida en las SSTC 1/82, fundamento jurídico 5.º, y 76/83, fundamento jurídico 14. En todo caso, cualquier invocación abusiva del art. 149.1 C.E. como fundamento de una reversión podría ser corregida jurisdiccionalmente.
En cualquier caso, el Abogado del Estado alega que no se puede confundir la adscripción de bienes que siguen siendo demaniales del Estado, y la transferencia de medios materiales aneja al traspaso de servicios. Esta diferencia impide aplicar la doctrina de la STC 58/82, fundamento jurídico 2.º, porque allí se contemplaba una sucesión parcial de funciones públicas; sucesión que no existe ahora, pues la adscripción solamente engendra una relación jurídico-real, de Derecho público, que hace posible vincular un bien estatal de dominio público al ejercicio de funciones autonómicas.
Los Capítulos Cuarto, Quinto y Sexto: Autorizaciones y concesiones, han sido objeto de diversas impugnaciones, que alcanzan también, por razones sistemáticas, a las Disposiciones transitoria quinta y adicional quinta.
a)
El art. 52.1 es cuestionado por razones parejas a las esgrimidas contra el art. 34, al que complementa, vulnerando las competencias sobre ordenación del litoral de las Comunidades recurrentes. La Junta de Galicia subraya su contenido ejecutivo, propio de las competencias autonómicas. El Gobierno Vasco destaca que se ignoran las facultades de planeamiento y gestión que corresponden a las Comunidades Autónomas, al socaire de la regulación del uso y protección del dominio público.
La Comunidad balear distingue, por su parte, dos posibles interpretaciones del precepto. Una amplia, congruente con lo dispuesto por el art. 34 L.C., por la que la Administración del Estado se reservaría completamente la gestión del demanio marítimo-terrestre, y que sería frontalmente inconstitucional por olvidar la gestión autonómica consecuencia de sus competencias sectoriales sobre ese territorio. Una interpretación más limitada, que conllevara una duplicación de las autorizaciones y concesiones que debieran ser otorgadas para utilizar dominio público costero, incurriría en una vulneración del espíritu y la letra de la Ley del Proceso Autonómico, 12/83, de 14 de octubre, e infringiría la reiterada jurisprudencia constitucional en materia de evitación de duplicaciones burocráticas como consecuencia de la implantación del Estado autonómico. El Consejo Ejecutivo de Cataluña, a su vez, considera que el art. 52.1 ha de ser leído conjuntamente con el 34, al que afianza, prohibiendo las autorizaciones no previstas por las normas estatales.
El Estado central se opone a estos argumentos porque el art. 34 L.C. es constitucional, limitándose el art. 52.1 a destacar la eficacia de las directrices aprobadas en virtud de aquel precepto, vinculando a la Administración al otorgar los títulos de ocupación del demanio (art. 35.2 L.C.).
b)
Los arts. 53.1 y 54 son recurridos por los Gobiernos Vasco y Balear por invadir las facultades autonómicas de ordenación del litoral, que tienen uno de sus objetos primordiales en las playas, como se arguyó en relación con el art. 33 L.C.
El Abogado del Estado niega esta tesis, pues la ordenación del litoral se concibe estrechamente relacionada con la determinación de los usos del espacio. Ambos artículos encuentran su justificación en la cláusula residual del art. 149.3 C.E., y también como normas básicas en materia de concesiones administrativas.
c)
El art. 55 es impugnado por el Gobierno Vasco, en cuanto expande indebidamente las competencias del Estado fuera del ámbito propio del dominio público, en detrimento de las competencias autonómicas de ordenación. También es impugnado por la Comunidad de Cantabria, por considerarlo contrario al principio de seguridad jurídica que proclama el art. 9.3 C.E. El régimen de precariedad que establece el apartado 1 del precepto sume al titular de la autorización en una incertidumbre absoluta y continua. Y su apartado 2 no contempla siquiera un régimen de transitoriedad.
El Abogado del Estado recuerda que el art. 55 L.C. entronca con una rancia tradición legislativa, que se remonta a la Ley de 3 de agosto de 1866. La precariedad opera como garantía de la afectación primordial del bien demanial, a la que quedan subordinadas las afectaciones secundarias. No se vulnera con ello el principio de seguridad jurídica [SSTC 27/81, fundamento jurídico 10; 99/87, fundamento jurídico 6 c); y 227/88, fundamento jurídico 10], pues la norma no es incierta ni oscura; tampoco contradice la jerarquía normativa, y ha sido formalmente publicada. Tampoco incurre en arbitrariedad, dados los supuestos que permiten la revocación de la autorización, y es razonable en relación con los lícitos propósitos del legislador. La regulación se ajusta, además, a la más reciente configuración jurisprudencial.
El ap. 2 del art. 55 se justifica como norma básica en materia de concesiones, al ceñirse a regular los efectos que derivan de la extinción de las autorizaciones.
d)
Los arts. 56 a 59, 61 y 62, todos ellos relativos a vertidos, son objeto de distintas impugnaciones. Algunas, como las formuladas por la Junta de Galicia y el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, se dirigen contra el art. 57.2 como consecuencia de su oposición al art. 34 L.C. El Gobierno Vasco, por su parte, admite la validez del contenido material de los preceptos estatales, que entiende dentro de la plena competencia legislativa central sobre vertidos industriales y contaminantes, y para los restantes, dentro de la competencia estatal sobre las normas básicas de protección del medio ambiente; sus discrepancias se centran en cuál debe ser la Administración competente para aplicar las prescripciones legales, por lo que se reconducen a los arts. 110 y siguientes L.C. En una línea similar se sitúa Cantabria, que denuncia la oscuridad de los preceptos legales, los cuales dejan en duda la competencia autonómica ejecutiva sobre los vertidos industriales y contaminantes, y desde luego los restantes, como los urbanos.
Quien efectúa un ataque frontal contra la regulación legal es el Consejo Ejecutivo de Cataluña. Su demanda considera inconstitucionales todos los preceptos dedicados por la Ley de Costas a los vertidos, con la excepción de los arts. 56.2 y 60. Parte de la premisa de que el Estado central solamente retiene competencia para legislar sobre los vertidos industriales y contaminantes desde tierra al mar, en virtud de lo previsto en su Estatuto de Autonomía y en los equiparables (art. 11.10 EAC, art. 10.2 EAPV, art. 290.4 EAG, art. 17.6 EAA, art. 33.9 EAV), quedándole por supuesto a la Comunidad Autónoma plena facultad de ejecución. Las restantes clases de vertidos, tanto los que afluyen al mar sin ser industriales o contaminantes, como los vertidos de todo tipo de residuos y escombros en tierra, forman parte de las competencias de ordenación del territorio y, en su caso, del litoral; pues todo lo referente a las obras e instalaciones de saneamiento (comprendiendo tanto aguas residuales, basuras, drenajes, etc.), incluida su localización, forma parte inseparable de las determinaciones propias de la política territorial y urbanística, como muestra la Ley del Suelo, entre otros ejemplos. Respecto a este tipo de vertidos, el Estado solamente podría adoptar normas básicas de protección del medio ambiente.
Desde estas premisas, la Generalidad deriva la evidente inconstitucionalidad del art. 56, apartados 1 y 3, que intenta ampliar el régimen de los vertidos marítimos sobre los que el Estado ostenta plena competencia a los que no son ni industriales ni contaminantes, y también a los vertidos que han de tener lugar en el interior del territorio. Sin que se pueda entender que las normas que enuncian los arts. 56.3, 61 y 62, reúnen el carácter de básicas, debido a su contenido concreto y específico, que no permite el más mínimo margen de desarrollo. Por lo que son inconstitucionales, conclusión que debe extenderse a los restantes artículos de la sección a que alude el art. 56.1, con la única excepción del art. 60, que sí se refiere a vertidos industriales.
El Abogado del Estado, por su parte, señala que los vertidos suponen una modalidad de uso del dominio público marítimo-terrestre que, por sus circunstancias de intensidad y peligrosidad, está sometida a autorización o concesión para hacerlo compatible con su carácter communis omnium. Lo cual cae de lleno en el régimen de utilización del demanio estatal, sin relación alguna con la ordenación del territorio, por lo que los preceptos en cuestión han sido dictados en virtud de la cláusula residual del art. 149.3 C.E.
Al Abogado del Estado no se le oculta que las normas de esta sección también podían ser justificadas como norma básica de protección del medio ambiente, como hace el Gobierno Vasco, amparada por el art. 149.1.23, y reforzada por una lectura sistemática de los arts. 45.1 y 149.1.1, habida cuenta que los preceptos impugnados pretenden asegurar un mínimo igual a todos los españoles en el disfrute del derecho constitucional a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. Sin embargo, consideran que el régimen de los vertidos son, prevalentemente, normas de utilización del dominio público, ya que regulan un uso común especial del mismo. La línea medioambiental que parece indicar la STC 227/88, fundamento jurídico 26, no resulta aplicable dada la distinta regulación de los vertidos en la Ley de Aguas y la Ley de Costas. Pues en la Ley de 1985 se acometió la regulación de los vertidos al dominio público hidráulico desde una perspectiva de protección ambiental, ceñida a los vertidos susceptibles de provocar la contaminación o la degradación del medio (art. 92 L.A.); mientras que en la Ley de 1988, la regulación es mucho más amplia, abarcando a todos los vertidos, y con una finalidad no solamente de protección ambiental, sino de garantizar el uso público del demanio. Conclusión que se refuerza tras una consideración reflexiva de los Estatutos de Autonomía, que contemplan como competencias separadas y distintas las referidas a la protección del medio ambiente y las referidas a vertidos en las aguas territoriales del Estado.
e)
Los arts. 64, 67, 68 y 71.3 y la Disposición transitoria quinta, 2, todos ellos referidos a concesiones, son denunciados por el Gobierno Vasco. Alega que esos preceptos privan a la Comunidad Autónoma de las facultades de gestión sobre bienes de dominio público mediante autorizaciones y concesiones que le corresponden. Entiende el recurrente que el haz de facultades que el Estado central ostenta sobre el dominio marítimo-terrestre, en virtud de su titularidad demanial, no puede llevar a desconocer las competencias que la Comunidad Autónoma posee sobre el mismo espacio físico, así como las Entidades locales vascas con litoral. Tales facultades, circunscritas a establecer el régimen jurídico de la protección y utilización del dominio público, no debe impedir el ejercicio real de las competencias autonómicas, que incluyen facultades normativas, organizativas, resolutivas, consultivas y de cualquier otro género. El Estado ha de establecer los criterios normativos generales de la gestión del dominio marítimo-terrestre, al amparo de los arts. 149.1.18 y 132 C.E.; sin embargo, la realización de los mismos en actos concretos, como mínimo, corresponde a la Comunidad Autónoma, en virtud de su Estatuto de Autonomía [arts. 10.7 y 11.1 b)], dentro de su ámbito de competencias. A conclusión similar llegó el Tribunal en sus SSTC 26/82 y 44/82, cuando declaró la constitucionalidad de la gestión de las concesiones administrativas en servicios y sobre bienes demaniales.
El Abogado del Estado discrepa totalmente. Entiende que los títulos competenciales invocados no son pertinentes, como expuso en defensa de los arts. 36 y 37 L.C. Manifiesta que la jurisprudencia constitucional invocada resulta inaplicable, pues tanto la materia como el bloque de la constitucionalidad aplicados por las SSTC 26/82 y 44/82 no guardan relación alguna con el caso enjuiciado aquí.
El Titulo IV de la Ley: Régimen económico-financiero de la utilización del dominio público marítimo-terrestre.
El presente Titulo de la Ley de Costas se compone de cuatro Capítulos: Financiación de obras y otras actuaciones (arts. 82 y 83), Cánones y tasas (arts. 84-87), Fianzas (art. 88), Valoración de rescates (art. 89). Las impugnaciones se dirigen contra tres preceptos del Capítulo segundo, que regulan el canon por ocupación del dominio público, y diversas tasas.
El art. 84.1 es cuestionado por la Junta de Galicia y por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares. Este último reprocha al precepto que mantiene el canon por ocupación o aprovechamiento del dominio marítimo-terrestre en favor del Estado siempre, incluso en aquellas porciones que hayan sido adscritas a la Comunidad Autónoma y que, por ende, estén sometidas a la utilización y gestión de ésta en el ejercicio de sus competencias. Lo cual conduce a una doble imposición, que infringe el principio de igualdad del art. 14 C.E., y se desnaturaliza la fórmula de la adscripción de bienes demaniales para el ejercicio de competencias autonómicas, supeditándose éste a la mera titularidad dominical. La Junta de Galicia insiste en esos argumentos: La imposición de un canon estatal, cualquiera que sea la adscripción y función del demanio, conduce a que sean gravados en favor del Estado bienes usados por la Comunidad Autónoma para el ejercicio de sus competencias. Lo cual invade las competencias autonómicas de gestión o ejecución, amén de someter los bienes adscritos a las Autonomías a una doble imposición, haciéndolos de peor condición que los que retiene el Estado.
El Gobierno de la Nación entiende, por el contrario, que basta con recordar las consideraciones realizadas por la STC 227/88, en su fundamento jurídico 28, para disipar cualquier duda de constitucionalidad. El presupuesto o hecho imponible del canon cuestionado es la ocupación o aprovechamiento del dominio público estatal. La LOFCA dispone, en su art. 7.1, que las Comunidades Autónomas podrán establecer tasas sobre la utilización de su dominio público, de donde la Sentencia citada dedujo, a contrario sensu, que corresponde al Estado establecer las tasas que gravan la utilización del demanio estatal. Y, por tanto, del demanio marítimo-terrestre.
El art. 85.3 es impugnado por el Consejo de Gobierno de Cantabria (aunque en su suplico lo designa con el núm. 86.3), como consecuencia de las objeciones que presenta contra los arts. 56 y concordantes, que ponían en duda la competencia autonómica para autorizar los vertidos industriales y contaminantes, y los restantes, especialmente los urbanos. Al corresponderle otorgar tales autorizaciones a la Comunidad Autónoma, la percepción del canon establecido por este artículo debe corresponderle a ella, y no a la Administración estatal.
El Abogado del Estado mantiene los argumentos expuestos en favor de los arts. 56 y siguientes L.C.
Los arts. 86 y 87 son objetados por la Generalidad de Cataluña en cuanto las tasas que establece no se extienden solamente a los servicios estatales, sino también a los de la Comunidad Autónoma. Ese desbordamiento es inconstitucional, por interferir su competencia para imponer y exigir tasas por los servicios que preste en relación a las concesiones y autorizaciones sobre el dominio público marítimo-terrestre (arts. 44 y 50 EAC y art. 7.1 LOFCA). La Generalidad Valenciana, por su parte, estima que el art. 86 es inconstitucional en la medida en que no expresa que la Administración que ha de percibir las tasas es la que resulte competente para realizar la actividad que la origina, que en muchos casos no será la del Estado, sino la de la propia Comunidad.
A su vez, el Abogado del Estado sostiene que los arts. 86 y 87 no vulneran competencia autonómica alguna, porque deben ser interpretados de conformidad con el bloque de la constitucionalidad. No pretenden establecer tasas sobre la realización de actividades de las Comunidades Autónomas porque el art. 17 LOFCA, en términos que confirman diversos Estatutos de Autonomía, dispone que compete a las Comunidades Autónomas el establecimiento y modificación de sus propias tasas. Basta integrar la norma en su contexto sistemático y funcional para precisar que la ambigua referencia a la Administración se refiere a la del Estado, porque el hecho imponible de la tasa se delimita con referencia a actividades que son de competencia estatal.
De lo expuesto, la defensa del Estado deduce la falta de fundamentación de la argumentación aducida por el Gobierno Valenciano, quien además solicita un pronunciamiento preventivo del Tribunal contra una hipotética y eventual interpretación del precepto, que es incompatible con la naturaleza y función del recurso de inconstitucionalidad.
El Título V de la Ley: Infracciones y sanciones. Este título consta de tres Capítulos: Infracciones (arts. 90 a 93), Sanciones (arts. 94 a 100), y Procedimiento y medios de ejecución (arts. 101 a 109). Los artículos impugnados pueden ser reunidos en tres grupos:
Los arts. 90 y 91 han sido refutados por tres Comunidades Autónomas. Todas ellas impugnan diversas letras del art. 90, que tipifican determinadas conductas como infracciones susceptibles de las sanciones que recoge el art. 97 L.C. La letra c) es impugnada por la Junta de Galicia, por el Gobierno Vasco, y por la Generalidad de Cataluña, todos ellos coinciden en afirmar que regula materias comprendidas en el ámbito de competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma respectiva, tanto en lo relativo a las servidumbres como en lo relativo a las determinaciones de normas aprobadas conforme a la Ley estatal.
Cataluña y el País Vasco cuestionan, asimismo, las letras e) y f) del mismo art. 90, en la medida en que tipifican conductas ajenas a las competencias estatales, al referirse a publicidad y anuncios en el demanio marítimo-terrestre y en la zona de servidumbre de protección. El Gobierno Vasco amplía su impugnación a la cláusula general contenida en la letra i) del art. 90, mientras que el Ejecutivo catalán se dirige, por conexión o consecuencia de la inconstitucionalidad que predica de los preceptos correspondientes, contra diversos párrafos del art. 91.2: concretamente los recogidos tras las letras e), g) y h) por aludir a las zonas de servidumbre, y a obras y actividades realizadas en ellas, que no son de competencia estatal; y la letra f), último inciso, por aplicarse de manera general al vertido de aguas residuales, y no exclusivamente a los industriales y contaminantes en aguas territoriales del Estado.
El Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de los arts. 90, 91 y 97 L.C., con apoyo en la doctrina constitucional sobre la competencia sancionatoria de las Comunidades Autónomas, establecida en la STC 87/85, fundamento jurídico 8.º, y reiterada en sucesivas Sentencias (102/87, fundamento jurídico 2.º; 48/88, fundamento jurídico 25, y 227/88, fundamento jurídico 29). Los tipos de ilícitos administrativos han sido establecidos en materias que son de competencia estatal, como se demostró anteriormente. El bien jurídico protegido es el dominio público estatal. Las infracciones que se sancionan son la garantía del cumplimiento de otras tantas disposiciones de la Ley, y tienden a garantizar la eficacia de las configuraciones normativas por las que optó el legislador. Los mismos títulos de competencia que justificaron las limitaciones a la propiedad establecidas por el Título II de la Ley respaldan el art. 90 c); lo mismo puede decirse de las prohibiciones de publicidad y anuncios cuya infracción sancionan sus letras e) y f); la letra i), por su parte, no es más que la pieza de cierre del sistema de protección.
Además, con arreglo a la doctrina constitucional citada, hay que concluir que las prescripciones de estos artículos tienen un evidente carácter básico (art. 149.1.1 C.E.), que se infiere de que la normación autonómica está limitada ratione loci, y atender al contenido material del precepto.
El art. 93 c), párrafos 1 y 2, es recurrido por el Consejo de la Generalidad de Cataluña en cuanto los supuestos de responsabilidad que diseña abarca a los funcionarios o empleados «de cualquier Administración pública», y a las autoridades y los miembros de órganos colegiados de «cualesquiera Corporaciones o Entidades públicas». Pero la competencia del Estado central sólo se extiende, con los efectos que prevé el precepto, sobre sus propios funcionarios y respecto de las entidades que de él dependen; y sólo cuando se trate de asuntos de su incumbencia, que no son ni mucho menos todos los que recoge la Ley.
El Abogado del Estado invoca los mismos títulos de competencia que apoyan la constitucionalidad de los preceptos que regulan la utilización del dominio público marítimo-terrestre, del que este precepto no es más que una norma de cierre del sistema de protección. El párrafo 1.º se justifica, además, como norma básica del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art. 149.1.18; SSTC 76/83, fundamento jurídico 38, y 99/87, fundamento jurídico 3.ºc). El párrafo 2.º, a su vez, como norma básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas, en cuanto tiende a posibilitar el mantenimiento de un tratamiento uniforme de las instituciones esenciales atinentes a las Administraciones públicas (STC 14/86, fundamento jurídico 14).
El art. 10 1.2 es impugnado por el Consejo de Gobierno de Cantabria, porque faculta a los funcionarios y agentes de la Administración a acceder a terrenos de propiedad privada, que incluso pueden ser domicilios que constituyan el propio domicilio, sin contar con el consentimiento del titular o con la resolución judicial oportuna, lo cual conculca flagrantemente la inviolabilidad del domicilio que reconoce el art. 18.2 Constitución.
El Abogado del Estado rechaza este planteamiento, porque no se puede extender a los «terrenos de propiedad privada» el concepto constitucional de domicilio. Este se ciñe a la protección de los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona, y se refiere al espacio limitado que la propia persona elige, caracterizado por quedar exento o inmune a las invasiones o agresiones exteriores (STC 22/84, fundamentos jurídicos 2.º y 5.º). La norma contempla una facultad legal de carácter instrumental, cuya finalidad es poder conocer, y denunciar, las infracciones de la legislación de costas que se cometan. Su ejercicio se circunscribe, por tanto, a los terrenos donde se estén ejecutando las obras o en los que se encuentren instalaciones en explotación (v. art. 103 L.C.); y las correspondientes comprobaciones y actuaciones no inciden en el ámbito de privacidad de las personas.
El Título VI de la Ley: Competencias administrativas.
El presente Título de la Ley de Costas incluye cinco Capítulos: Competencias de la Administración del Estado (arts. 110 a 113), Competencias de las Comunidades Autónomas (art. 114), Competencias municipales (art. 115), Relaciones interadministrativas (arts. 116 a 118), e Impugnación de actos y acuerdos (art. 119). Son objeto de impugnación todos los artículos que lo componen, con la excepción de los arts. 113, 116 y 119. Por relación, es recurrida igualmente la Disposición final primera, 2.
La Generalidad de Cataluña formula un comentario general a la totalidad del Título, que afecta de modo especial a sus tres primeros Capítulos. Estima, primero, que los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos contra sus prescripciones deben tener un efecto de nulidad o invalidatorio, y no el meramente inaplicativo que es propio del Derecho supletorio. En segundo lugar, afirma que las Cortes Generales han sobrepasado los límites impuestos a su potestad legislativa, porque no existe ni en la Constitución, ni en los Estatutos de Autonomía, precepto alguno que reenvíe a una Ley del Estado la precisión del alcance de las competencias en ninguna de las materias a que se contrae la Ley de Costas. Por lo que los Caps. Primero y Segundo, salvo el art. 113, son inconstitucionales, por aplicación de los criterios sentados en las SSTC 76/83, fundamento jurídico 4.ºa, 29/86, fun